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二

國營農場具有統籌農業生產的動力。

農場運行和管理人員福利主要來源于土地承包費。收取土地承包費建立了農場與農民之間的利益關聯，激發管理人員的積極性。

在農村取消農業稅費后，國營農場仍然繼續收取土地承包費。每個國營農場自主決定土地承包費標準，每個農墾總局進行總體把控。旱作區土地承包地一般是每畝230-260元，水田區的土地承包費一般是每畝400-430元。相比較而言，全國農村地區土地規模流轉費是每畝600-1000元，國營農場的土地承包費遠遠低于農村的土地流轉費。

國家給國營農場撥付的財政資金有限，農場的運行主要依賴于農民繳納的土地承包費。如果農民的農業收益不高，管理人員收取土地承包費就會非常困難，國營農場就難以維系，管理人員的工資也無法發放。有管理人員屢次提到：

“1990年代農業效益不好，土地承包費難以收起來，農場發不起工資，只能發面粉、發糧食。最困難的時候農場的土地承包不出去，農場不給管理人員發工資，讓管理人員自己去種地?！?

管理人員擔心農業效益降低，自己的工資發不出來。

因此，農場管理人員有為農民提供農業生產服務、增加農業效益的積極性。國營農場為農民提供的農業生產服務越好，農業收益越高，農民繳納土地承包費就越容易、土地承包費就越高，管理人員的福利也就越好。

盡管黑龍江國營農場統一規定了管理人員的工資，但是管理人員享受的教育、醫療、工資績效、公共服務，甚至住房福利等都來源于土地承包費。因此，管理人員主動地、全方位地介入到農業生產中。這解釋了國營農場雖然是一個行政組織，卻沒有產生行政惰性的問題。

習近平考察黑龍江國營農場（圖/新華視點）

相反，農村的農業稅費改革取消了土地承包費，基層組織的運行費用全部來自于政府的轉移支付。因此，農村基層組織與農民之間的利益關聯瓦解，農村基層組織懸浮于農村。雖然基層組織可以運用國家財政資金為農民提供公共服務，但農業生產效益與基層干部沒有關系，導致農村基層組織喪失了統籌農業生產的積極性。很多農民因此說：“農業稅費取消又是一次單干?！?

三

國營農場的農業生產統籌能力與土地制度有關。

與法律上規定的農村的土地承包關系不同，國營農場采取債權性土地承包關系。債權性的土地承包關系增加了國營農場的統籌能力。

國營農場基本上都是采取土地承包方式，其實質是一種租賃關系。農民土地權利基于合同約定，農民的生產經營自主權利是合同賦予的。

盡管黑龍江國營農場水田區的土地承包關系基本穩定，但是農場每年仍然有意識地與每戶農民簽訂承包合同。其目的在于確認農場的土地承包關系與農村30年不變的土地承包關系不同，即農民的土地是從農場租賃而來的，與農場簽訂合同后才有權利耕種土地。

農民按照合同約定繳納承包費和管理費，按照農場制定的農業生產基本制度和質量效益農業實施方案從事農業生產。如果農民違背合同約定，那么農場就可以起訴農民和收回農民的土地。并且農場向農民收取畝均20元的保證金，如果農民不按照農場的要求做，農場就扣除保證金。“農民耕種的土地是國家的，而不是農民自己的”，在這種觀念認識的影響下，農民自然而然會服從農場的安排。

資料圖：東方IC

債權性的土地承包關系使得農場有較強的土地統籌能力。土地承包關系固化，弱化了國營農場的統籌生產能力。在同一個國營農場中，由于土地承包的期限不同，農場的農業生產統籌能力完全不同。

旱作區的土地一般一年一承包，農場具有較強的土地調控權。例如北興農場在更新機械時，沒有農民愿意購買大馬力機械。農場調整出部分土地，按照相同的價格承包給購買大馬力機械的農民耕種。這被稱為“政策性用地”。農場在旱作區規劃出部分土地休耕，不進行發包，可以很有效地執行農業休耕政策。

在水田區，土地承包關系固化，降低了農場的農業生產統籌能力。例如，國營農場執行土地休耕政策不僅不收承包費，還需要向休耕的農民進行一定的補貼。更為嚴重的問題是，對于承包期限長達30-50年的土地，農場既不能到法院起訴和收回土地，也沒有權利收取生產保證金和管理費。農場缺乏約束農民的手段，基本上已經喪失了農業生產統籌能力。

即使地方政府要求農村的基層組織統籌農業生產，基層組織也面臨諸多困境。例如，在土地整治項目中，基層組織不能調整農民的土地，基礎設施面臨無法占用農民土地的問題，國家的項目資金難以落地。