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23條立法對香港國安法的有效銜接

康玉梅（北京外國語大學(xué)法學(xué)院副教授）

2024年3月19日，《維護國家安全條例》在香港全票通過，基本法第23條立法歷經(jīng)27年終于落地生根，香港跨越了歷史性的一步。至此，2020年6月30日生效的《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護國家安全法》（以下簡稱“國安法”）與即將刊憲的《維護國家安全條例》（以下簡稱“23條”）共同構(gòu)筑起了香港國家安全法治屏障。在“一國兩制”體制下，國安法與23條的關(guān)系主要包括以下層面：

首先，從效力等級上看，二者是上位法和下位法的關(guān)系。國安法由第十三屆全國人大常委會第二十次會議通過，按照《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國立法法》的規(guī)定，它屬于“法律”中“基本法律”以外的“其他法律”位階。而23條立法由香港特區(qū)立法會通過，屬于基本法中的“條例”，位于立法法中“地方性法規(guī)”的級別。因此，二者從效力等級上看，國安法是高位階的法律，23條是相對低位階的條例或法規(guī)，它們是上位法和下位法的關(guān)系。

其次，從調(diào)整范圍來看，二者是全國性法與地方性法的關(guān)系。盡管國安法主要是針對香港國家安全的立法并已列入基本法附件三，但它涉及中央和香港的憲制責(zé)任與職權(quán)分工，效力及于整個國家，仍然是一部全國性的法律。顯然，23條主要是香港本地落實國家安全的立法，效力僅及于香港特區(qū)，是一部地方性法律規(guī)范。

最后，從內(nèi)容來看，23條立法既是履行基本法規(guī)定的憲制責(zé)任，也是對國安法的細(xì)化落實和延續(xù)銜接。國安法主要從國家整體安全觀的前提和要求下，規(guī)定了香港在維護國家安全方面的職責(zé)和機構(gòu)、四類危害國家安全罪行（包括分裂國家罪、顛覆國家政權(quán)罪、恐怖活動罪、勾結(jié)外國或者境外勢力危害國家安全罪）和相應(yīng)的處罰問題，以及中央駐港安全機構(gòu)。但23條立法在弁言部分就直接表明本條例是對憲法、基本法和國安法等相關(guān)法律和決定關(guān)于特區(qū)履行維護國家安全憲制責(zé)任的落實和完善國家安全的法律要求。因此，23條不僅從內(nèi)容上落實完善了國安法的四類犯罪的規(guī)定，而且包括了國安法中未涉及而又獨屬于基本法第23條規(guī)定的叛國、煽動叛亂、竊取國家機密相關(guān)罪行類別，處理了二者之間有部分交叉重疊的與境外干預(yù)危害國家安全活動相關(guān)罪行，并作出了程序上如何執(zhí)行的具體規(guī)定，實現(xiàn)了與國安法很好地銜接協(xié)調(diào)和在本地的落地生根。同時，就全國人大常委會關(guān)于國安法最新的解釋（2022年12月30日），23條也在程序規(guī)定中進行了吸納完善，并進一步對本地相關(guān)立法進行修訂，實現(xiàn)了香港本法律整體上的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。因此，即使已有國安法，23條立法不僅“應(yīng)當(dāng)”，而且“相當(dāng)必要”。

23條立法順利完成特區(qū)憲制責(zé)任

夏璐（中國人民大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授）

香港《基本法》第23條是有關(guān)國家安全的條款，約定特區(qū)政府應(yīng)自行立法禁止七類危害國安的行為，但1997年香港回歸以來一直未能實現(xiàn)，所以才有學(xué)者指出香港經(jīng)歷了二十六年才完成了這項任務(wù)。具體而言，《基本法》第23條所列出的危害國家安全的行為包括：叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府、竊取國家機密的行為、外國的政治性組織或團體在香港進行政治活動，以及香港的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯(lián)系。

2002年香港首任特首董建華啟動本地立法，但咨詢期不足，而條例草案字眼被指模糊嚴(yán)苛，在2003年引發(fā)了數(shù)十萬人上街的“七一游行”，其后代表商界利益的建制派力量沒有堅持，使政府未能在立法會取得足夠票數(shù)，最終撤回草案。從此，《基本法》23條的本地立法成為政治上的“燙手山芋”，歷任四名特首都未能完成這項“憲制責(zé)任”。

黨的十八大以來，尤其是2014年中央成立國家安全委員會并提出“總體國家安全觀”以來，國家安全等諸多問題被提升至戰(zhàn)略高度，成為與發(fā)展并重的提法。這些都為《香港國安法》和《維護國家安全條例》提供了頂層設(shè)計、政治方向和立法原則。

《香港國安法》是2020年全國人民代表大會常務(wù)委員會制定的全國性法律，是中央為維護國家安全而進行的立法。《維護國家安全條例》是香港特區(qū)立法會的本地立法，是履行《基本法》中明文規(guī)定的“憲制責(zé)任”。 二者雖然分屬不同法系，但是立法過程均符合法定程序，內(nèi)容上互為補充、互為支撐，目的都是打擊極少數(shù)危害國家安全的行為和活動，保障香港本地絕大多數(shù)市民的安全和依法享有的各項權(quán)利和自由。這兩部法律文件的制訂和頒布更好地體現(xiàn)了“一國兩制”的原則，必將為香港法治建設(shè)堵塞漏洞、補上短板，將這個困擾香港27年的問題畫上句號，為香港安全穩(wěn)定筑牢屏障，為香港由治及興提供支撐，為“一國兩制”行穩(wěn)致遠(yuǎn)保駕護航。

香港愛國團體游行，支持23條立法。圖片來源：環(huán)球網(wǎng)

《香港國安法》與《維護國家安全條例》相輔相成

冷鐵勛（澳門理工大學(xué)“一國兩制”研究中心主任）    

維護國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益是“一國兩制”方針的最高原則。在“一國兩制”下，對香港特別行政區(qū)有關(guān)的維護國家安全事務(wù)，中央負(fù)有根本責(zé)任，香港特別行政區(qū)則負(fù)有憲制責(zé)任，兩種責(zé)任是有機統(tǒng)一、缺一不可的。《香港國安法》的制定，是全國人大及其常委會為緊急應(yīng)對近年來香港所凸顯的國家安全風(fēng)險而行使法定職權(quán)所作出的決策和處理行為，擔(dān)當(dāng)?shù)氖侵醒刖S護國家安全的根本責(zé)任，但這并不能免除香港根據(jù)基本法二十三條所負(fù)有的維護國家安全的憲制責(zé)任，即應(yīng)自行立法禁止有關(guān)危害國家安全的行為和活動。而且《香港國安法》僅就基本法二十三條涉及的部分嚴(yán)重罪行作出規(guī)制和懲治，香港特別行政區(qū)仍應(yīng)自行立法禁止其他危害國家安全的行為和活動。同時，在世界百年未有之大變局下，香港面臨的內(nèi)外國家安全風(fēng)險無日無之且錯綜復(fù)雜，要有效防范和化解國家安全風(fēng)險，就必須立足預(yù)防為主，加強制止和懲治，加快建立健全維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制。

正是在這樣的新形勢和新要求下，《香港國安條例》應(yīng)運而生，從而補齊了香港本地維護國家安全法律領(lǐng)域中極為重要和關(guān)鍵的一塊短板。由此看來，香港履行基本法二十三條規(guī)定的憲制責(zé)任而制定的《香港國安條例》，絕不是可有可無，它與《香港國安法》相輔相成，共同致力于維護與香港特別行政區(qū)有關(guān)的國家安全。對此，《香港國安法》第七條明確規(guī)定，香港特別行政區(qū)應(yīng)當(dāng)盡早完成基本法規(guī)定的維護國家安全立法，完善相關(guān)法律。因此，盡早完成維護國家安全的基本法立法，是基本法和《香港國安法》對香港特別行政區(qū)的法定要求，也是香港特別行政區(qū)的法定職責(zé)。而且即使制定《香港國安條例》后，也不意味香港在完善維護國家安全法律制度方面就一勞永逸，仍需根據(jù)新情況不斷健全維護國家安全體系。

總之，作為在香港適用的全國性法律的《香港國安法》，以及作為基本法二十三條所要求的香港本地立法的《香港國安條例》，兩部法律的制定都是建立健全香港特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制的內(nèi)在要求和現(xiàn)實需要，是中央依法行使權(quán)力和香港特別行政區(qū)履行主體責(zé)任有機結(jié)合在維護國家安全領(lǐng)域的生動體現(xiàn)。