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2012年3月7日，日本3·11大地震災(zāi)區(qū)石卷市海邊垃圾堆積成山。

2012年3月11日，日本首相野田佳彥出席3·11大地震追悼?jī)x式。

日本3·11大地震已經(jīng)過(guò)去一年了，而災(zāi)區(qū)重建依然緩慢。據(jù)日本環(huán)境省推算，海嘯沖毀的房屋廢墟為2252.8萬(wàn)噸。而截至今年3月中旬，只完成10%的瓦礫分類(lèi)工作。而在另一方面，由于擔(dān)心焚燒廢墟會(huì)導(dǎo)致放射性物質(zhì)擴(kuò)散，日本有超過(guò)86%的市區(qū)不愿接納災(zāi)區(qū)廢墟。這大大影響了災(zāi)區(qū)重建的進(jìn)度。

與此同時(shí)，受地震海嘯影響而無(wú)家可歸的災(zāi)民們只能住在臨時(shí)搭建的安置房?jī)?nèi)。根據(jù)日本政府的規(guī)定，安置房的使用期限只有兩年。兩年之后怎么辦？災(zāi)民們表示“不敢設(shè)想”。

3月11日紀(jì)念日當(dāng)天，日本政府舉行了上千人的國(guó)家追悼大會(huì)。日本天皇夫婦、首相及其他政府高官都出席追悼會(huì)。首相野田佳彥在會(huì)上發(fā)表講話，除了對(duì)遇難者表示深切哀悼之外，他特別提出，“要全力開(kāi)展災(zāi)后重建工作”。

為何日本災(zāi)后重建如此緩慢？經(jīng)歷“毀滅性”災(zāi)難之后的日本能否重建復(fù)興？記者為此采訪了中國(guó)社科院日本研究所研究員高洪。

政治體制乏力

《社會(huì)觀察》：日本3·11地震發(fā)生之后，災(zāi)區(qū)重建如此緩慢。重建工作究竟是由誰(shuí)主導(dǎo)的？日本中央政府和地方政府在重建過(guò)程中的角色是如何劃分的？

高洪：東日本大地震災(zāi)難規(guī)模大，海嘯、核泄漏事件都是前所未有的，顯然是國(guó)家級(jí)的災(zāi)難。救災(zāi)、重建工作的主導(dǎo)首先應(yīng)該是中央政府。一年之后來(lái)看，中央政府有很多做得不如人意的地方。

比如中央政府在整個(gè)救災(zāi)過(guò)程中，決策不夠果斷、調(diào)動(dòng)指揮不夠得力。包括中央政府對(duì)自衛(wèi)隊(duì)的調(diào)動(dòng)，對(duì)東電這個(gè)企業(yè)施加的影響以及首相本人的應(yīng)對(duì)協(xié)調(diào)能力都受到質(zhì)疑。日本中央政府本身存在很多缺陷，比如首相更迭頻繁，政局動(dòng)蕩。近年來(lái)，日本每屆政府的執(zhí)政時(shí)間都是一年左右，執(zhí)政黨缺乏執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)和控制局面的能力。

而對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，在救災(zāi)初期，能夠迅速做出反應(yīng)，向?yàn)?zāi)區(qū)派遣救災(zāi)人員，顯示出日本地方自治的優(yōu)勢(shì)。

但這個(gè)問(wèn)題也要兩面看待。在現(xiàn)行的日本地方自治體制之下，每個(gè)縣都有自己的自治體制、法理依據(jù)，中央政府無(wú)權(quán)調(diào)動(dòng)。而本地民眾要求維護(hù)的是本地利益。所以地震發(fā)生后，受災(zāi)縣很難得到相鄰的縣支援。你很難想象從千葉縣調(diào)動(dòng)物資去支援宮城縣。包括有報(bào)道稱大部分日本其他的縣都不愿接受來(lái)自震區(qū)的垃圾。

地方高度自治之后，地方政府都是各自為政的。日本的都道府縣由3000多個(gè)自治體組成，彼此獨(dú)立，沒(méi)有互幫互助的機(jī)制。不能像中國(guó)這樣，一方有難八方支援，馬上就能迅速緩解一個(gè)特大災(zāi)難情況。日本的政治體制做不到這些。

《社會(huì)觀察》：地震剛發(fā)生的時(shí)候，日本各政黨都表示要摒棄政見(jiàn)，齊心協(xié)力共同救災(zāi)。但是很快日本首相又出現(xiàn)更迭，日本政局的不穩(wěn)定是否也造成了災(zāi)區(qū)重建緩慢？

高洪：事實(shí)上，在去年3·11地震發(fā)生之前，民主黨在執(zhí)政，菅直人就出現(xiàn)了提前下臺(tái)的跡象。后來(lái)，自然地震暫時(shí)抑制了政治地震。地震一發(fā)生，菅直人政府變成了臨時(shí)的救災(zāi)指揮中心，這個(gè)時(shí)候誰(shuí)要是再搞菅直人就等于破壞救災(zāi)。所以出現(xiàn)了半年左右的時(shí)間，大家齊心協(xié)力救災(zāi)。但是一旦過(guò)了搶險(xiǎn)期，日本各政黨又打起來(lái)了。

在議會(huì)制度下，政黨之間相互角逐、爭(zhēng)取權(quán)力，這是常態(tài)。而日本在戰(zhàn)后一度出現(xiàn)300多個(gè)政黨的“群黨亂立”局面。從2006年開(kāi)始，日本持續(xù)出現(xiàn)“扭曲國(guó)會(huì)”的現(xiàn)象。如今自民黨占國(guó)會(huì)多數(shù)席位的情況下，為了向民眾展示自己在積極救災(zāi)重建，會(huì)百般阻擾民主黨的復(fù)興計(jì)劃。

政官關(guān)系不和諧

《社會(huì)觀察》：菅直人下臺(tái)時(shí)，通過(guò)了《公債發(fā)行特例法案》、《特別國(guó)債發(fā)行法案》和《再生能源法案》，為繼任者災(zāi)后重建及國(guó)家減少對(duì)核電依賴長(zhǎng)遠(yuǎn)政策清除了障礙。但是為什么至今日本震后重建還是這么緩慢？

高洪：這三個(gè)法案對(duì)于災(zāi)區(qū)重建是必需的。菅直人提出這三個(gè)法案有他作為首相的合理性和必要性。同時(shí)，菅直人也要給自己的下臺(tái)找個(gè)臺(tái)階。這三個(gè)法案的通過(guò)，的確給繼任者帶來(lái)了操作上的便利。

但是日本的官僚體系還是不很配合民主黨。民主黨上臺(tái)之后，一直在高揚(yáng)反官僚體制，他們提出來(lái)要整頓公務(wù)員隊(duì)伍，要吏治清廉化。地震發(fā)生后，因?yàn)閳?zhí)政黨和有行政經(jīng)驗(yàn)的官僚系統(tǒng)之間關(guān)系不夠和諧，也造成中央政府救災(zāi)不得力的現(xiàn)象。包括前段時(shí)間第三批賑災(zāi)款遲遲發(fā)不下去也是這個(gè)原因。

中央政府把政策拿出來(lái)了，把錢(qián)拿出來(lái)了，但是怎么發(fā)你政治家不會(huì)算吧，最后還要職能部門(mén)去做這個(gè)事情。平時(shí)政治家和官僚體系之間不和諧，不會(huì)出大的問(wèn)題。你看日本過(guò)去20年換了15個(gè)首相，但國(guó)家還是照常運(yùn)轉(zhuǎn)。但是對(duì)于這種特大災(zāi)難，需要有積極主動(dòng)的奉獻(xiàn)精神，努力工作。只要官僚體系不是積極配合，消極怠工，就會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題。

《社會(huì)觀察》：日本的官僚體系為何勢(shì)力如此強(qiáng)大？民主黨對(duì)官僚體系的改革作用如何？

高洪：這可以追溯到日本的“五五年體制”的形成。1955年，自由黨和民主黨合并，從此開(kāi)始了自民黨長(zhǎng)達(dá)38年的執(zhí)政。自民黨的長(zhǎng)期執(zhí)政為戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)騰飛起到了穩(wěn)定的作用。但是這種自民黨政治本身也包含著維護(hù)壟斷資產(chǎn)階級(jí)利益所帶來(lái)的種種弊端。

在所謂的“政官財(cái)三角關(guān)系”背后，包括金錢(qián)政治交易盛行、自民黨與官僚體系之間關(guān)系的密切化和公開(kāi)化、內(nèi)閣在決策上失去權(quán)威，缺乏綜合調(diào)整機(jī)能等，都影響著日本政治改革的滯后。

1993年自民黨第一次下臺(tái)，意味著“政官財(cái)鐵三角”的解體。但是這個(gè)鐵三角有個(gè)歷史的慣性，這次地震之后依然可以看到政官勾結(jié)，比如政府高官下臺(tái)之后，“下凡”到東電擔(dān)任高官。要從根本上解決政官之間相互勾結(jié)的現(xiàn)象，很難做到。過(guò)去的官僚系統(tǒng)都是支持自民黨的，民主黨上來(lái)想要修理官僚系統(tǒng)，也是因?yàn)檫@是自民黨的官僚系統(tǒng)。它想建立民主黨的官僚系統(tǒng)。

對(duì)于野田佳彥來(lái)說(shuō)，現(xiàn)在官僚系統(tǒng)的局長(zhǎng)們都心向自民黨，不配合民主黨的工作。那么把這些人換掉，提升下面的科長(zhǎng)，這樣民主黨就有自己的官僚系統(tǒng)了。這種政治文化的歷史慣性很強(qiáng)大，需要很長(zhǎng)的時(shí)間去解決。

《社會(huì)觀察》：這次地震發(fā)生之后，日本百姓對(duì)于政府的救災(zāi)重建工作也很不滿意。他們是否希望加強(qiáng)內(nèi)閣的權(quán)力，盼望出現(xiàn)類(lèi)似小泉的政治強(qiáng)人？

高洪：日本實(shí)行的是小政府體制，講求的是高效率、廉政。但是反過(guò)來(lái)也帶來(lái)了問(wèn)題，一旦發(fā)生特大災(zāi)難，小政府體制發(fā)揮的政府救災(zāi)能力就受到限制。我們平時(shí)說(shuō)起日本政治，雖然政局不穩(wěn)定，但國(guó)家機(jī)器的官僚體系很平穩(wěn)。久而久之，日本民眾對(duì)政治動(dòng)蕩已經(jīng)習(xí)慣了，見(jiàn)怪不怪了。

但是這個(gè)國(guó)家機(jī)器只是在平常時(shí)期的平常體制下運(yùn)轉(zhuǎn)良好，特大災(zāi)難發(fā)生之后，所謂“平常時(shí)期的平常體制”完全沒(méi)有能力應(yīng)對(duì)。比如宮城縣曾出現(xiàn)過(guò)救災(zāi)物資堆積如山，而災(zāi)民缺吃少穿的現(xiàn)象。后來(lái)去調(diào)查的時(shí)候，宮城縣的工作人員說(shuō)我們要對(duì)倉(cāng)庫(kù)進(jìn)行分類(lèi)，對(duì)災(zāi)民進(jìn)行調(diào)查，保證公平合理。這就是官僚體制的弊端。日本中央政府的應(yīng)急能力和協(xié)調(diào)能力都受到限制，甚至由于不夠強(qiáng)勢(shì)，還受到輿論的掣肘。

這次地震發(fā)生之后，日本國(guó)內(nèi)有人稱這是日本有史以來(lái)的第三次大災(zāi)難大危機(jī)。日本國(guó)內(nèi)的確出現(xiàn)了民族主義的上揚(yáng)，地方和首都的民族主義政治家正在形成一股合力。這種現(xiàn)象值得觀察，但應(yīng)該不會(huì)影響到日本未來(lái)的國(guó)家發(fā)展道路。

經(jīng)濟(jì)能源政策南轅北轍

《社會(huì)觀察》：地震發(fā)生后，日本政府宣布放棄核電以及削減國(guó)會(huì)預(yù)算。你覺(jué)得這是不是南轅北轍的做法？日本電力資源非常緊缺，為何在這種情況下還要削減核電？

高洪：日本政府“棄核”是一個(gè)關(guān)于未來(lái)能源戰(zhàn)略的問(wèn)題。現(xiàn)在日本政府的主要政治壓力來(lái)自國(guó)民。關(guān)于核電安全，政治家不敢違逆民意。但是日本很難完全廢棄核電工業(yè)，日本的核電占全國(guó)能源的三分之一，一下子去掉了，經(jīng)濟(jì)發(fā)展肯定會(huì)受影響，隨之而來(lái)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、失業(yè)率升高等都是問(wèn)題。所以日本政府一方面在考慮對(duì)策，另一方面也在做一個(gè)政治姿態(tài)。日本政府其實(shí)不想棄核，現(xiàn)在政策的轉(zhuǎn)換也是剛剛開(kāi)始。未來(lái)能否做到，做到什么程度還要觀察。

《社會(huì)觀察》：除了政治體制方面的原因，你覺(jué)得日本震后重建緩慢還有哪些原因？

高洪：在經(jīng)濟(jì)方面，低迷的日本經(jīng)濟(jì)常常使得重建工作處于無(wú)錢(qián)可用的境地。日本總債務(wù)水平占其GDP比重已超過(guò)200%。而原本拉動(dòng)日本經(jīng)濟(jì)的汽車(chē)、高科技等產(chǎn)業(yè)已處于高飽和狀態(tài)。地震之后，日本東北片區(qū)的工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈斷裂，也給日本經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了一定影響。

另一方面，災(zāi)后重建緩慢和災(zāi)民自身的心理狀況也有關(guān)系。災(zāi)民的心理普遍非常灰暗，有一段時(shí)間政府和公眾是對(duì)立的，相互之間也不友善。有些涉及到法律和產(chǎn)權(quán)的問(wèn)題，比如有些房產(chǎn)被海嘯沖毀了，堆積在一起。這之間的產(chǎn)權(quán)該如何劃分？大家都沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)。那又是私有財(cái)產(chǎn)，政府也不敢推掉。不像我們，我們黨組織出面做點(diǎn)工作，就給清理了。他們做不了。這些也是造成災(zāi)后重建緩慢的原因。

（本文轉(zhuǎn)自《社會(huì)觀察》雜志2012年第04期）