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同其他理論家相比，弗朗西斯·福山顯然更善于抓眼球。冷戰結束時，一個“歷史的終結”讓他聲名鵲起，而在2011年出版的《政治秩序的起源》、2014年9月出版的《政治秩序和政治衰敗》以及相關文章中，他又反復宣傳強政府、法制和民主問責，以之為自由民主政治秩序的三要素，從而再次成為媒體和學界的焦點。現如今，“歷史的終結”似已不再是笑柄，之所以如此，三要素論無疑起到了重要的作用。其吸引力雖然仍很強，卻已不再是噱頭或者口號，而在一些重要方面有理有據，頗有說服力。

熟悉福山思路的人知道，主要是在中國崛起的大背景下，他對西方主流的自由民主觀進行了反思，不再簡單化地把自由民主當作絕對價值，轉而強調強政府、法制化和民主問責的重要性，以之作為自由民主政治秩序的三要素，甚至在強調三者缺一不可的同時，把國家建設、國家能力或強政府擺在首位。對于中國歷史上和現時代的政治實踐，他能拋棄俗見，不再用“極權專制”的標簽來簡單打發掉。即使這并不等于否定西方民主的普世性，仍難能可貴，在歐美媒體輿論一邊倒的情況下，更需要勇氣。

弗朗西斯·福山

與此呼應的是，福山在《衰敗的美利堅——政治制度失靈的根源》（《外交事務》2014年9/10號）一文以及《政治秩序和政治衰敗：從工業革命到民主全球化》（2014年10月15日為推廣其新書在約翰斯·霍普金斯大學所作的演講[因手上沒有演講詞原文，筆者所引此文語均出自澎湃新聞特約記者方志操的現場報道《民主是問題，還是解決方案？》（《共識網》2014年10月17日）。]）中，對美國民主的種種弊端進行了深入剖析和淋漓盡致的抨擊（下引福山語均出自此兩篇文章）。

在他看來，當年建國之父為了防止暴政、有效保衛個人權利，建立了復雜的三權互制系統，即兩院制國會、可否決立法的法院、受國會和法院制約的總統。隨著時間推移，這種體制越來越僵化，弊端越來越嚴重，美國政治制度因而日漸腐朽。

美國國會問題尤其嚴重。國會把持著太多立法權，制訂了太多繁瑣復雜的規則。其下設有多個委員會，委員會之下又設有太多功能重疊的機構（及“計劃”）。由于聯邦政府各管理機構由不同的國會下屬委員會監管，每個委員會又不愿放權，結果是立法對行政造成太多掣肘。例如“按照近500項強制命令，五角大樓每年必須向國會報告各種事務，沒完沒了，費時費力”。凡此種種“削弱了政府的自主性”，使之“日漸臃腫、人浮于事”，“決策效率低下，成本高昂”。既然政府表現差勁，民眾便不信任政府；民眾越不信任政府，就越不愿增稅。于是“政府財政捉襟見肘，也就不可能運轉良好，最終陷入惡性循環”，于是福山發出了美國政治“無路可走”的哀嘆。

與政府決策效率低下相應的是，金融部門政出多頭，有“美聯儲、財政部、證監會、聯邦保險儲蓄公司、全美信貸管理署、美國商品期貨交易委員會、聯邦住房金融局”等多個管理機構。由于這些機構分屬國會各下屬委員會監管，每個委員會又不愿放權，導致不必要因而無效力的監管。2008年金融危機的爆發，充分說明多頭“監管”之無效力，或者說監而無管，而在金融危機后要加強監管，同樣困難重重。

福山還認為1980年代民主黨尚能控制國會，然進入1990年代后，民主共和兩黨對總統職位和參眾兩院的爭奪越來勢均力敵，“輪流坐莊”已成常態。兩黨競爭日趨白熱化，對競選資金的傳統管制被放開，“否決政治”大行其道，兩黨關系如“軍備競賽”，“禮讓之風蕩然無存”。兩黨在重大問題上既無法達成一致，立法勢必嚴重受阻，于是2008年以來沒有一份財政預算案一次性順利走完國會程序，2013年的預算案僵局更造成了聯邦政府關門的丑劇。不僅如此，兩黨在大部分州都鞏固了各自的統治地位，通過重新劃分選區而非尊重民意來確保本黨候選人連任。如此這般，哪還談得上代表性？

既然兩黨關系勢同水火，分權制衡又對行政造成太多掣肘，越來越不能代表大多數人的利益，必然造成利益集團泛濫，代表資本利益的院外活動集團獲得過度的話語權。結果便是：“最吸引國會注意力的利益集團并不是美國人民利益的集中體現，而是那些組織能力最強、最有錢（兩者往往是同義詞）的團體。”

如此這般，那些未能組織起來、缺乏資金、缺乏教育的弱勢群體怎么不成為受害者？如此這般，哪里還談得上民主的代表性？哪里還能說民主體現人民的意志，保護人民的利益？因此福山欣然贊同這一判斷：“美國民主的實際操作與‘民治、民有、民享’毫無干系。”

盡管福山哀嘆美國政治“無路可走”，但他并不認為美國文明正在衰落。美國仍十分優秀。但其最優秀之處并不在于政府，而在于“有創業精神、積極主動、欣欣向榮的私人企業領域和公民社會”，況且美國經濟在新技術開發、能源等方面仍然領先世界。所以，問題出在美國政府和特有的民主樣式。很明顯，在強政府與法治化、問責制的結合方面，美國的三權互制遜于議會制國家。原因不是別的，正是過度分權。

恰成對照的是，在英國式議會制中，“法院不會如此頻繁地干預政府；政府派遣機構也比較少；立法工作的連續性較高；受到利益集團的影響較小”。英國民主因采用簡單多數選舉制，通常是執政黨穩占議會多數票，或兩黨聯合執政，這樣就大大減少了政黨惡斗的機會。結果是“只有一個單一的、全能的立法機關——沒有獨立的總統職位、沒有強大的上議院、沒有成文憲法、沒有危險審查、沒有聯邦主義和地方分權。”

英國議會權力相當大，大到有“極權”的名聲，不僅具有立法、監督政府和決定財政預算等權力，甚至有組織或解散政府的權力，這對美國人來說很難想象。在美國，國會、法院和總統三種權力中任何一種都可成為另一種的障礙，結果成事不足，敗事有余。

可議會權力如此之大，英國制度還是不是民主？當然是。福山認為英國式議會制雖傾向于權力集中，根本上卻仍是民主制。因為最重要的民主問責形式——普選——發揮著關鍵的政治功能。政府或表現不好，但主權在民，選民擁有把政府選下去的關鍵權力；不信任票超過一定比例，甚至首相任期未滿也會被趕下臺。這說明“英國政府更注重呈現在選民面前的整體表現，而非特定利益集團或游說公司的訴求。”

很清楚，福山對美國政治體制雖然極度失望，卻并不等于對民主本身失望。他也不認為“存在著世界性的民主衰落或民主危機的問題”。美國民主固然問題重重，但畢竟還有英國、德國、荷蘭、丹麥、瑞典、挪威等運作良好的民主國家。美國之所以運轉不良，是因劣質民主或壞民主。英、德、瑞等國之所以運作良好，是因優質民主或好民主。

既然對三權互制式的美國民主和議會“集權”式的英國民主作了明確區分，且毫不含糊地抑美揚英，福山的民主樣式便不可能只是一種，而是多種。甚至除了歐美民主，還有其他民主樣式。他對撒哈拉以南的非洲“民主”雖然并不待見，但對新興國家的民主卻并不悲觀，即使認為這些民主遠未達到英式民主的標準。

然對于中國政治體制，福山態度很復雜。中國的“強政府”，他幾近盲目地推崇，認為這是悠久帝國傳統使然。法制？那當然很弱。至于中國的民主，或者說當代中國有沒有民主，他三緘其口，不作判斷，既不說無民主也不說有民主，哪怕仍是一種成長中的特殊樣式的民主。這很可能是因為強政府、法治化和民主問責三者間存在深刻的關聯性，或者說“強政府”以最起碼的法治、最起碼的民主為前提，三者畢竟缺一不可。

事實上中國不乏民主問責要素，盡管不同于西方的樣式。如果沒有，就根本不可能取得巨大的經濟成就。福山不承認這一點，就把一種可能的民主樣式排除在外了。為什么不能表現出鮑泰利那樣的勇氣，公開表示中國“可能是有史以來第一個通過一黨制實現民主的國家”？[參《21世紀》記者對世界銀行前駐華代表皮特·鮑泰利的采訪，“中國將證明一黨制與民主并不沖突”（采訪時間為2013年6月25日》，《觀察者網》2013年12月12日。]

應當承認，較之“歷史的終結”時代，福山現在的民主觀成熟多了。他明確否棄了三權互制，不再以之為標桿，而“公平、透明、自由，具備競爭性的選舉，確保國家機器能回應公眾利益，而不局限于精英或領導人的私人訴求”語，更可視為一種實事求是、不乏包容性的界定，完全可用來描述中國已然取得的成績，或正為之奮斗的方向。可是當他把英國議會民主樹為榜樣，把普選這種西方民主操作方式當作普世尺度時，其思想的局限性便暴露無遺了。這很可能把他的頭腦鎖閉起來，甚至可能與他對強政府的重視相矛盾。

福山沒能看到，中國目前實施的中紀委巡視團反腐、紀檢信息公開、政務信息公開、公共信息透明、黨內問責、行政問責、制度性的輿情搜集、群眾測評、擬提拔干部情況公示，以及可能施行的領導干部財產申報公開、有節制的競爭性公選等措施，也是制約公權力的方式，也可望實現公平、透明、自由，保證國家機器服務于人民利益，公權力受到約束。這也可視為民主，至少是能夠產生民主效果的政治措施。

福山更沒有下功夫解釋這一極其重要的現代現象：在“二戰”前好幾百年里，強政府和民主化根本上講是一個硬幣的兩面（暫且不論法治的極端重要性），不是非此即彼、有你無我，而是互為因果，相輔相成。

從西歐來看，多個世紀以來市民經濟地位的上升打破了封建社會的權力格局，17世紀“資產階級革命”由此爆發。這本質上是一種民主革命，是經濟力量大漲的中產階級與王室貴族分享政治權力的革命，是其利益訴求的暴力表達。在英國，這就是克倫威爾領導的清教革命，最終確立了議會君主制，頒布了《權利法案》，以法律形式對王權進行明確限制。這就拉開了近代民主化的序幕，人類社會開始由傳統君主制向現代民主制過渡。然而其后的歷史表明，在長達幾百年的時間里，英國的民主化進程不僅沒有削弱政府權力，反而不斷強化政府權力，提升國家能力。

事實上，現代民主決非某一個國家的偉大發明，而是一種歷史必然，有深刻的經濟、社會和智識背景，故在英國、荷蘭出現后很快播散到整個西歐、美洲乃至全世界。而當民主化進程如火如荼之時，歐美各國都通過集中政府權力而強化了國家權威。觀察研究民主政制的托克維爾注意到，民主化進程中的英國政府權力如此之大，以至于“國家就像單獨一人在行動，可以隨意把廣大群眾鼓動起來，將其全部權力集結和投放到所想指向的任何地方”；美國政府集權的水平也相當高，“高于歐洲以往任何一個君主國家。”[阿·德·托克維爾，《論美國的民主》（兩卷本，董果良譯），商務印書館1996。]

同樣，在法國大革命期間及之后，君主制時代即已形成的中央集權制不僅沒有因革命而被削弱，反而得到鞏固和加強。托克維爾說，“當人民在其內部摧毀貴族政治時，他們自然而然地奔向中央集權制……民主革命掃蕩了舊制度的眾多體制，卻鞏固了中央集權制”。[阿·德·托克維爾，《舊制度與大革命》（馮棠譯），商務印書館2012。]

較之其他論家，福山固然對中國政治史有更多的了解，卻沒能注意到這一根本事實：在反抗侵略和實現現代化的巨大壓力下，清末以來中國的歷史進程像歐洲那樣，一直處在集權和賦權的二重變奏中（按：“集權”指集中政府權力以提升國家能力，“賦權”指給予民眾更多政治權利以提升其主人翁地位），這一進程至今仍遠未結束。

1911年至1949年間群雄逐鹿，為了在一個超大國家重建政治權威，實現統一，驅逐帝國主義勢力，時代的主旋律是集權。這不僅對中國共產黨來說如此，對袁世凱和國民黨來說同樣如此。在此期間，對民眾的政治賦權雖也提上了議程，卻處于次要地位。

1949年至1979年，國家統一雖已實現，但因敵對勢力的經濟封鎖和軍事威脅，也出于在極短時間內實現工業化、現代化之緊迫需要，時代的主旋律仍是集中權力，賦權仍處次要地位，期間甚至發生過反右、大躍進和文革災難，賦權進程明顯倒退。

十一屆三中全會后，一個政治寬松化、初步法治化、廣義民主化（按：“廣義民主化”指民眾開始享有前所未有的權利和自由，以各種形式表達其利益訴求，與形式意義上的選舉民主相對）的進程啟動了，時代主旋律開始從集權向賦權明顯傾斜。正是在此過程中，我國出現了長時期的政治穩定和社會安定，經濟開始騰飛，人民生活水平迅速提高，綜合國力急劇提高，國際地位明顯提升。

事實上，現代中國一直處在民主化進程之中，現代中國民主一直在向前推進。盡管許多應當節制的公權力亟待節制，民眾參政水平亟待提高，但十一屆三中全會以來，在確保政治秩序的前提下，人大、政協和黨代表大會等民主建制形式之初具規模，各級權位終身制之根本廢除，各級領導職位之和平更替，各級領導任職時間的制度性限制，中紀委極有力的反腐措施，凡此種種都說明民主在推進，國家在服務于人民的利益，公權力在受到越來越應有的節制。這離理想的民主當然仍有距離，卻已不能簡單判為“極權專制”了。

但是，認識到中國社會存在民主要素，并不等于說中國民主已達到令人滿意的狀態。如果我國在一黨執政下能夠大大加強法治，同時推行政治改革，把民主問責提升到一個全新的水平，“強政府”就必將更上一層樓，屆時便將有真正意義上的強政府。

福山的一個重要論點是，強政治、法治化和民主問責三者相互關聯，缺一不可。這就像一只鼎的三足——若只有一足，或一足長，另兩足短，鼎便不能穩立。“阿拉伯之春”前的突尼斯、埃及、利比亞等國政府不強勢？實在太強勢了，民主、法治被嚴重壓制。“春天”之后是動亂和戰爭，至今仍無消停跡象，甚至興起了“伊斯蘭國”，公開曬出殘殺無辜的影像，震驚世界。四人幫倒臺前的中國同樣是“政府”太過強勢，侵占了幾乎其他所有領域如經濟、社會、教育、文藝、醫療、體育，結果是國將不國，幾近崩潰。

很明顯，假如強政府、法治和民主問責三足長短不一，前者長，后兩者短，就必然失衡。這正是中國的現狀。我國政府的確強勢，取得了舉世矚目的經濟成就，但也正因太過強勢，法治和民主問責受到忽視。沒有程序和輿論方面有效的監督和問責，法治必受損害。法治不健全或權力不斷干預侵犯法制，必造成觸目驚心的腐敗。如果有關權力部分擁有太多太大的自由裁量權，怎么不導致權力尋租泛濫，貪腐猖獗？如此這般，哪能有真正意義上的強政府？這就再好不過解釋了為何執政黨當前正以歷史上絕無僅有的力度強力反貪反貪，強力推行依法治黨治軍治國。假如政治改革也能加強，明顯太短的另外兩足便都可望得到補足和強化，失衡的問題便終將得到解決。