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2024年國務院政府工作報告提出，積極的財政政策要適度加力、提質增效。報告顯示，“赤字率按3%安排，全國財政赤字規模4.06萬億元，比上年年初預算增加1800億元”，“新增地方政府專項債務限額3.9萬億元，比上年增加1000億元”。

中國首席經濟學家論壇副理事長、前匯豐銀行首席經濟學家屈宏斌認為，今年的財政力度比起去年明顯增加，財政力度的加大有助于穩定房地產市場。今年如若利用好政策空間，實現5%左右的預定目標，將能夠彌合宏觀數據與微觀感受之間的“溫差”。

·經濟目標穩中求進

觀察者網：今年的政府工作報告中提到，2024年GDP增長目標在5%左右，這個目標與2023年的增速目標相同。目前經濟面臨比較多的挑戰，如何評估今年5%的意義，與去年有何不同？

屈宏斌：5%的經濟目標，跟去年5%的目標相同。今年維持5%，體現了宏觀經濟等方面保持平穩持續增長，也表明了決心與信心。

盡管有人會質疑這5%的目標與去年相比，并沒有再進一步的提升，但今年5%的目標若能實現，它對企業與微觀市場主體而言，整體經濟狀況相對去年會有一個明顯可感知的改善。

雖然同樣都是5%，今年與去年的不同之處在于其基數。去年5.2%的GDP增長是建立在前年，也就是2022年的非正常年份，當年增長率相對較低，只有3%左右。所以，去年的5.2%之中存在低基數效應。

從企業與市場的真實感受方面來看，由于低基數效應，去年的5%并能不代表真實的經濟增量幅度，而剔除掉低基數因素影響的實際增幅可能達不到5%。反觀今年5%的目標，如若達成，市場的微觀主體能感受到真實的5%的宏觀經濟環境改善。

從社會層面來說，去年存在宏觀數據和微觀感受之間的“溫差”。宏觀上，制定的發展目標都完成甚至還超額完成了，但是很多市場主體卻沒感受到，還覺得去年的日子仍然不好過。從政策的角度來說，今年的目標增長實現起來就更難了。去年相對容易是因為低基數，而今年想要達到5%，政策的力度勢必就要加大。

實際上，今年我們又面臨著市場客觀上的需求不足以及外部的不確定性，所以這方面就需要政策進一步加大力度，才能維持去年5%的指標。當然，如果這個目標能實現，就說明我們整體宏觀環境與市場需求條件都會有更實質性的改善。

2023年10月23日，蘇州一家企業的生產景象。圖自視覺中國

·財政政策適度加力

觀察者網：2024年赤字率擬按3%安排，赤字規模4.06萬億元，公共預算支出規模和地方政府專項債券均比上年增加。去年年底財政赤字率提高到3.8%，今年赤字率重回3%，如何評估今年財政政策的力度？

屈宏斌：這兩者是環環相扣的。表面上，今年的增長目標跟去年一樣，自然而然就政策力度來說，財政赤字也維持去年的3%左右。這兩者看似是相匹配的，可實際上，如前所述，去年3%的赤字率的力度不足以支撐維持5%的整體經濟增長。

但這并不意味著今年的財政政策規劃力度不夠，或者說達不到預計的增長目標。因為廣義上的財政力度，除了赤字率之外，還有其他的因素需要綜合考量。比如地方專項債、特別國債，這兩部分都不在赤字率的計算范圍之內，但都是財政力度的重要考量因素。

整合這三塊來看，首先赤字率是一樣的，但地方專項債是增加了的：去年是3.8萬億，今年是3.9萬億。同時，去年8月份計劃增發1萬億特別國債，按照原來的計劃是一半在去年支出落實，留一半到今年，但仔細看財政預算表的話，去年計劃的5000億大部分還沒落實到位，這部分結余自然就會轉移到今年。從融資角度來說，如果有好的項目需要執行，是有財政資金支持保障的。

所以，我們分析財政政策的力度，不僅僅要看明面上的赤字率，還要考慮其他綜合因素。當然，往年也出現過在決算與執行過程中，由于種種原因錢沒花出去，這部分還需要我們拭目以待。從規劃上來看，今年的財政力度比去年是有明顯增加的。

觀察者網：今年地方專項債增加，政府工作報告提出，“合理擴大地方政府專項債券投向領域和范圍”，一些地方的城投債近年開始轉型為產業債助力地方產業轉型升級，如何解讀專項債的投向？

屈宏斌：專項債近幾年一直都在使用，而且使用的過程中也在不斷調整：從過去主要以傳統基建為主，到近幾年增加新基建的比重，以及其他的產業投入。

今年又特意提到專項債，我認為是有考慮到基建項目的轉型。傳統基建，比如“鐵公基”，此類項目在過去幾年處在“補短板”的階段，而近幾年短板已經補得七七八八了。很多二線城市，比如我的老家西安，五六年前的地鐵網絡可能只有三、四條線，現在已經修到八條線了。這說明現如今傳統基建增量的必要性有所減少，繼續發展自然而然需要擴大領域。

我覺得擴大領域的方向偏向于中長期的發展戰略，總結為三個方面，一是傳統產業的升級，二是戰略性產業的擴大，三是未來產業的培育，整體的產業體系與產業鏈建設等。未來專項債領域需要進一步擴大，向這些方面靠攏。

當然，領域擴大的同時也伴隨一系列傳統基建領域“補短板”的工作，雖然我們的軌道交通、道路橋梁、高樓大廈、樓堂館所都已經初具規模，但仍有很多諸如地下管廊、防水防洪的設施有待進一步完善，但其規模不再像以前那么大了。

·解讀超長期特別國債

觀察者網：今年財政政策的一個亮點是今年至后續幾年都將發行超長期特別國債，今年先發行1萬億元超長期特別國債。中國財政歷史上曾于1998年、2007年、2020年三次發行特別國債。以往的特別國債是在什么背景下推出來的？

屈宏斌：先簡單介紹一下歷史上的這三次特別國債。1998年發行了2700億元特別國債，其目的在于向工農中建四大行注資以并應對高不良貸款率。

2007年發行了1.55萬億元特別國債，用以購買約2000億美元的外匯，作為即將成立的國家外匯投資公司的資本金。

2020年則是抗疫特別國債，發行1萬億元，通過特殊轉移支付機制直達基層，用于公共衛生等基礎設施建設和抗疫相關支出。

國債本身是非常常見的財政手段，特別國債的關鍵在于它的“特別”，這意味著在特殊時期或者特殊情況下，需要利用國家的信譽籌集資金，以應對預期之外的事件或者增加投資。所以，回顧歷史上的三次特別國債的發行，都是出現了國內或者國際上的沖擊。