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“什么問(wèn)卷調(diào)查、大數(shù)據(jù)之類(lèi)的，沒(méi)必要專(zhuān)門(mén)弄。調(diào)查主要用實(shí)地觀察和訪談法就行。”

“別讓基層搞接待，別給他們布置任務(wù)，他們挺煩的。”

在中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在全黨大興調(diào)查研究的工作方案》后，長(zhǎng)期在基層做一線調(diào)研的武漢大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心研究員呂德文給領(lǐng)導(dǎo)干部了十條調(diào)研建議。此前，他有兩篇反映基層真實(shí)問(wèn)題的文章，在網(wǎng)上得到了很大的反響。

我們這次對(duì)話也從呂老師的調(diào)研談起，和他聊聊基層那些事兒。

觀察者網(wǎng)：最近您連續(xù)發(fā)表了幾篇有關(guān)基層治理問(wèn)題的文章，這些都是您調(diào)研過(guò)的真實(shí)情況嗎？

呂德文：我剛剛?cè)チ硕跷鳎且粋€(gè)大山里的貧困縣，主要是去看看那里脫貧攻堅(jiān)的后續(xù)情況。實(shí)際上，這幾篇文章里反映的問(wèn)題，不是哪一次調(diào)研時(shí)才發(fā)現(xiàn)的，而是在長(zhǎng)期調(diào)研中發(fā)現(xiàn)存在的普遍問(wèn)題。我們每次調(diào)研都會(huì)碰到問(wèn)題，如果只是某個(gè)地方的特殊問(wèn)題，并不會(huì)引起我們特別的關(guān)注，但如果是全國(guó)各地普遍出現(xiàn)的問(wèn)題，我們就會(huì)特別留意，也有必要把它搞清楚。

對(duì)于我們做社會(huì)學(xué)研究的學(xué)者來(lái)說(shuō)，尤其是做基層研究的，調(diào)研是一個(gè)常規(guī)化的工作。而且在調(diào)研中，我們會(huì)遵循基本的學(xué)術(shù)規(guī)范，第一條就是實(shí)事求是，一方面我們作為學(xué)者做學(xué)術(shù)研究工作，要保證客觀性，不受價(jià)值判斷和利益的干擾；另一方面在具體的調(diào)研過(guò)程中，要盡可能訪談到和這件事情有關(guān)的所有利益方，從不同角度全面了解問(wèn)題的來(lái)龍去脈，不能說(shuō)只訪干部不訪群眾，或者只訪群眾不訪干部。我們一般都會(huì)在村里或者鄉(xiāng)里住上一段時(shí)間，確保工作的飽和度，時(shí)間長(zhǎng)了，接觸的人多了，避免形成一些比較片面的看法。

另外，其實(shí)我們每次調(diào)研，并不會(huì)特意預(yù)設(shè)主題，更不會(huì)預(yù)設(shè)結(jié)論，而是真正的在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、尋找解決問(wèn)題的辦法。

受訪者調(diào)研基層耕地“進(jìn)出平衡”整改情況，村民挖好的池塘又被填

觀察者網(wǎng)：這幾篇文章發(fā)布后，引發(fā)了很大的共鳴。這也是我們一直以來(lái)觀察到的現(xiàn)象，近年來(lái)大家對(duì)基層治理越來(lái)越關(guān)注，也有一些不滿情緒。另一方面，基層干部也在訴苦，他們夾在中間兩頭受氣。為什么基層工作這么難做？總是基層充當(dāng)受氣包、背鍋俠？

呂德文：我們一般所說(shuō)的“基層”指的是縣鄉(xiāng)村三級(jí)，在城市就是指社區(qū)、街道、行政區(qū)。其實(shí)判斷是不是基層有一個(gè)很好用的標(biāo)準(zhǔn)，就是基層一定是面對(duì)面做群眾工作的，田間地頭、工廠車(chē)間，是直接面對(duì)群眾的。而不是依靠官僚體系的指揮命令系統(tǒng)來(lái)做工作，這是中層和高層的工作模式。基層一般是事務(wù)官，負(fù)責(zé)執(zhí)行決策，處理具體的事情。

所以基層工作要面對(duì)的矛盾更大，復(fù)雜性也更高，這也導(dǎo)致基層工作沒(méi)有辦法標(biāo)準(zhǔn)化，需要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行因地制宜的調(diào)整。這同時(shí)又要求基層要有一定的自由裁量權(quán)，來(lái)適應(yīng)具體情況的變化。

所以我們經(jīng)常會(huì)看到基層和群眾抱怨政策“一刀切”，從基層的視角來(lái)看，當(dāng)然是希望有更多的自主權(quán)，我根據(jù)自身的情況自由決策，選擇適合自己的方式，當(dāng)然最后也對(duì)自己執(zhí)行的結(jié)果負(fù)責(zé)。但從自上而下的視角看，又要求工作規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，按照一定的程序走，這樣才能保證過(guò)程可控、結(jié)果可預(yù)期，避免基層治理失控。

所以這里面就有一個(gè)平衡的問(wèn)題，要在上下之間達(dá)成一種均衡。這是一門(mén)藝術(shù)，即便對(duì)于我這個(gè)常年做基層治理的人來(lái)說(shuō)，也很難講明白這個(gè)均衡點(diǎn)到底在哪里。我們國(guó)家目前處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期和改革深化期，自上而下的制度改革和自下而上的社會(huì)結(jié)構(gòu)變化都處于過(guò)程中，很難找到一個(gè)比較穩(wěn)定的均衡點(diǎn)，也不可能用科學(xué)的方法把它測(cè)量出來(lái)，只能在治理實(shí)踐過(guò)程當(dāng)中通過(guò)不斷的試錯(cuò)來(lái)尋找這個(gè)合適的點(diǎn)，這也是今天基層治理面臨的一個(gè)挑戰(zhàn)。

比如我在《當(dāng)前基層治理十大怪現(xiàn)象》文章里提到的“十大怪現(xiàn)象”，某種意義上也是尋找這個(gè)平衡點(diǎn)所不可避免的代價(jià)，從我們研究者的角度來(lái)講，出現(xiàn)這些問(wèn)題都是正常的，但是從實(shí)踐的角度來(lái)講，我們需要去解決它。

這次中央提倡“全黨大興調(diào)查研究”，也是因?yàn)檎{(diào)查研究講究沒(méi)有調(diào)查就沒(méi)有發(fā)言權(quán)，講究具體問(wèn)題具體分析，只有先通過(guò)調(diào)研把問(wèn)題搞清楚了，找到問(wèn)題的原因，才能從政策層面進(jìn)行解決，讓決策和執(zhí)行之間尋找到一個(gè)比較合理的均衡點(diǎn)。

我現(xiàn)在比較擔(dān)心的是什么？很多問(wèn)題我們有可能是視而不見(jiàn)，見(jiàn)了也不敢講，比如我在文章里提到的，“基層有很多‘紅線’‘底線’，上級(jí)動(dòng)不動(dòng)就拿出來(lái)說(shuō)事。有些紅線，大家都懂，也理解，比如，意識(shí)形態(tài)，安全生產(chǎn)，糧食安全，環(huán)保。有些底線，也不用說(shuō)，比方說(shuō)不違規(guī)違法。但上級(jí)對(duì)‘紅線’‘底線’的認(rèn)定，卻很有彈性。有些在基層再正常不過(guò)的工作上的‘小事’，一經(jīng)演繹，也可能是‘大事’”。

因?yàn)槭羌t線問(wèn)題，是底線問(wèn)題，大家就覺(jué)得需要無(wú)條件執(zhí)行。紅線、底線問(wèn)題，是在政治層面講的，作為原則是沒(méi)有問(wèn)題的。但治理是一個(gè)科學(xué)過(guò)程，就得講究有沒(méi)有可行性，我們不能因?yàn)檎卧瓌t干擾了具體的治理活動(dòng)，出現(xiàn)不實(shí)事求是的現(xiàn)象。

其實(shí)這些問(wèn)題，體制內(nèi)的各級(jí)政府干部都是可以理解的，但在群眾的觀感中，這就是在“瞎折騰”，反而會(huì)影響黨和政府的形象。

因?yàn)橹v紅線，最終反而失去了民心，失去了最大的政治。

觀察者網(wǎng)：您剛才提到了中央印發(fā)的《關(guān)于在全黨大興調(diào)查研究的工作方案》，您常年在基層調(diào)研比較了解情況，這是不是意味著目前各級(jí)政府干部的工作中，缺乏調(diào)查研究？從您的調(diào)研來(lái)看，基層是否已經(jīng)“脫離實(shí)際、脫離群眾”太久了？

呂德文：這個(gè)問(wèn)題我覺(jué)得比較難回答，可能實(shí)際情況和大家通常的認(rèn)識(shí)還有出入。至少?gòu)奈业恼{(diào)查實(shí)際來(lái)看，我覺(jué)得基層干部的調(diào)研并沒(méi)有少，執(zhí)行層就更不用講了，他們是了解基層實(shí)際情況。因?yàn)榻裉焓且粋€(gè)信息特別發(fā)達(dá)的社會(huì)，基層的情況是不可能反饋不到?jīng)Q策層的，所以要說(shuō)我們的治理體系漂浮于社會(huì)之上，中間隔了一層油，這是不對(duì)的。決策層和執(zhí)行層都了解基層實(shí)際情況，知道群眾所思所想，也知道政策執(zhí)行的實(shí)際效果怎么樣。

但是我們又看到，很多政策和治理活動(dòng)是脫離實(shí)際、脫離群眾的，這是因?yàn)槲覀冋麄€(gè)國(guó)家治理的體制機(jī)制存在一些問(wèn)題，或者存在一些不完善的地方。簡(jiǎn)單來(lái)講，我們自上而下的命令服從系統(tǒng)和自下而上的群眾參與系統(tǒng)，沒(méi)有有效的連接。

具體來(lái)說(shuō)，我們現(xiàn)在的很多治理活動(dòng)都變成政府科層體系內(nèi)部的活動(dòng)，這樣哪怕基層干部再了解情況，也只在科層體系內(nèi)部進(jìn)行循環(huán)，不可能有效的反饋給群眾。

比如說(shuō)人居環(huán)境治理。基層干部其實(shí)是知道該從哪些方面進(jìn)行改善的，也配備了足夠的資源去做這件事，但是為什么最后結(jié)果并不如人愿？因?yàn)樗趯?shí)際工作過(guò)程中，并沒(méi)有做群眾工作。就像我們一開(kāi)始講的，基層工作最核心的就是面對(duì)面做群眾工作，但因?yàn)楝F(xiàn)在我們的整個(gè)治理體體系和行政體系超級(jí)龐大，能力也超強(qiáng)，他就想通過(guò)這個(gè)體系自己去完成任務(wù)。搞人居環(huán)境治理，政府立了一個(gè)項(xiàng)目，然后承包給第三方去執(zhí)行，某種意義上只是在內(nèi)部循環(huán)，是在辦公室里完成規(guī)劃的，并沒(méi)有動(dòng)員群眾參與，也沒(méi)有詳細(xì)向群眾解釋說(shuō)明。

觀察者網(wǎng)：為什么不愿意去做群眾工作，怕麻煩，怕引發(fā)更多矛盾？

呂德文：這是很關(guān)鍵的一點(diǎn)。客觀上來(lái)講，我們今天的社會(huì)確實(shí)發(fā)生了非常大的分化，群眾內(nèi)部也形成了非常多不同的想法，甚至有不同的利益和立場(chǎng)。

這是客觀現(xiàn)實(shí)，我們今天沒(méi)有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化的群眾，群眾內(nèi)部也是分化的，要凝聚成一個(gè)統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，肯定得花非常大的精力去做，這也導(dǎo)致我們的基層干部懼怕做群眾工作，害怕接觸解決矛盾。

而今天我們整個(gè)政府的治理活動(dòng)，都有非常明確的時(shí)間壓力，一個(gè)項(xiàng)目一定要在幾個(gè)月、一兩年內(nèi)完成。所以從治理工具的選擇來(lái)講，傾向于一些可以控制的治理工具，比如項(xiàng)目制、績(jī)效制，用倒排工期的過(guò)程控制法來(lái)完成治理。而群眾工作是不可能標(biāo)準(zhǔn)化的，我們今天的治理行為又對(duì)意外的容忍度很低，基本都是要求100%完成。時(shí)間緊任務(wù)重，這個(gè)時(shí)候再去做群眾工作，就有很多不可控性。

我們現(xiàn)在有一種迷信，都是希望管理活動(dòng)更加科學(xué)，更加可控，再加上技術(shù)化的治理手段越來(lái)越發(fā)達(dá)，用一個(gè)APP，幾張衛(wèi)星遙感圖，就可以做到非常精細(xì)，強(qiáng)化了上級(jí)對(duì)下級(jí)全覆蓋的監(jiān)控，基層就更加沒(méi)有靈活度了。