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【文/呂德文】

在行政執(zhí)法關(guān)系中，城管與小販分別被界定為行政主體和行政相對(duì)人，雙方行為均受相關(guān)法律規(guī)范約束。執(zhí)法規(guī)則的穩(wěn)定性意味著行政主體與行政相對(duì)人行為的可預(yù)期性，即便遭遇剩余立法權(quán)問(wèn)題，也可以控制在比例原則等限定下的自由裁量范圍內(nèi)。然而，街頭執(zhí)法者，尤其是城管處于行政體系的末端，執(zhí)法場(chǎng)景的特殊性和執(zhí)法資源的有限性決定著其與相對(duì)人之間權(quán)力和權(quán)利勢(shì)能對(duì)比的流變性。在此情境下，行政法律關(guān)系主體之行為很難在“合法”“違法”間作出非此即彼的簡(jiǎn)單劃分；對(duì)雙方行為策略的解讀也很難直接用常規(guī)法律關(guān)系術(shù)語(yǔ)去實(shí)現(xiàn)。不過(guò)，法律隱喻“以某種特定的價(jià)值取向?yàn)榍疤幔ㄟ^(guò)兩個(gè)事物的并置，可以發(fā)現(xiàn)兩種事物之間存在著事先未被注意到或未被發(fā)現(xiàn)的相似性”,[1]這為解釋工作的推進(jìn)提供了可能性。

“貓鼠游戲”是城管執(zhí)法中最廣為人知的隱喻，不僅見(jiàn)諸媒體、學(xué)術(shù)作品，在城管和小販的日常話(huà)語(yǔ)中也廣為流傳。隱喻言說(shuō)了現(xiàn)實(shí)，是對(duì)現(xiàn)實(shí)的重新描述。[2]從字面意思看，“日常”恰恰涵蓋了例行化特征，各種活動(dòng)日復(fù)一日地以相似方式進(jìn)行，它所體現(xiàn)出的單調(diào)重復(fù)的特點(diǎn)，正是社會(huì)生活循環(huán)往復(fù)特征的實(shí)質(zhì)根基。[3]“貓鼠游戲”是城管執(zhí)法的“日常”，對(duì)其展開(kāi)隱喻分析，很可能是理解城管執(zhí)法實(shí)踐形態(tài)的有效路徑。

2015年7-8月，筆者以E市L路城管中隊(duì)副隊(duì)長(zhǎng)協(xié)管員的身份，對(duì)城管執(zhí)法的日常工作進(jìn)行了參與式觀察，并深度訪(fǎng)談了包括中隊(duì)長(zhǎng)、副中隊(duì)長(zhǎng)在內(nèi)的19名城管員和協(xié)管員，以及11名小販。期間，筆者聽(tīng)到最多、體會(huì)最為真切的是城管和小販間的“貓鼠游戲”這一日常實(shí)踐。它是城管和小販間對(duì)抗性關(guān)系和默契互動(dòng)的合體：城管見(jiàn)著小販，本能地會(huì)作出“驅(qū)趕”的身體姿態(tài)；相應(yīng)的，小販見(jiàn)著城管，也會(huì)擺出“退縮”的模樣。然而，他們雖相互干擾、周旋，卻總是默契有加、斗而不破。哪怕是一不小心擦槍走火、爆發(fā)沖突，也僅僅是游戲的高潮而已，過(guò)后又反復(fù)如初。

一、城管執(zhí)法困境及法律解釋

依據(jù)1996年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第16條關(guān)于相對(duì)集中行政處罰權(quán)的規(guī)定，全國(guó)絕大多數(shù)城市在2000年以后建立了城管執(zhí)法體制。自此以后，城管和小販間的執(zhí)法沖突就成為引人注目的事件。對(duì)此，學(xué)術(shù)界形成了對(duì)抗性和默契互動(dòng)兩個(gè)解釋視角。一方面，受城管執(zhí)法沖突事件的刺激，人們習(xí)慣于將城管與小販之間的關(guān)系被簡(jiǎn)化為“追逐”和“反抗”的對(duì)抗性關(guān)系，并據(jù)此建立了支配/反抗等系列街頭政治議題。[4]這一解釋甚至溢出理論界，塑造了日常話(huà)語(yǔ)實(shí)踐中“城管打人”鏡像。[5]另一方面，隨著經(jīng)驗(yàn)研究的開(kāi)展，城管與小販之間的默契互動(dòng)關(guān)系受到了越來(lái)越多的重視。[6]具體說(shuō)來(lái)，城管具有的自由裁量權(quán)使之與小販之間可以找到合適的相處方式，回避了簡(jiǎn)單的對(duì)抗性關(guān)系；[7]在空間實(shí)踐意義上，“違規(guī)空間”“灰色空間”“試錯(cuò)空間”等是城管和小販的共享空間，城管無(wú)法完全宰制小販，他們事實(shí)上是和平共處的。[8]

按照形式法治的理論假設(shè)，無(wú)論是執(zhí)法沖突，還是默契互動(dòng)，都表明當(dāng)前的城管執(zhí)法嚴(yán)重偏離法治軌道，亟需通過(guò)立法調(diào)整以實(shí)現(xiàn)依法行政。[9]因此，“治理小攤販并不難，各國(guó)有著近乎共同的答案”。[10]可在實(shí)踐中，小販治理是名符其實(shí)的世界性難題，無(wú)論是歐美發(fā)達(dá)國(guó)家城市，還是第三世界城市，都不同程度地受困于此。[11]

值得注意的是，一些基層執(zhí)法研究對(duì)城管執(zhí)法困境作出了不同于形式法治的解釋。其認(rèn)為，執(zhí)法沖突的發(fā)生有其結(jié)構(gòu)性原因：執(zhí)法矛盾向城管集中、政府行政決策風(fēng)險(xiǎn)向城管轉(zhuǎn)移、執(zhí)法受益者是“沉默的大多數(shù)”。[12]在這個(gè)意義上，城管執(zhí)法吸納了社會(huì)矛盾以及多元利益需要所產(chǎn)生的緊張關(guān)系，需在法治的動(dòng)態(tài)運(yùn)行中實(shí)現(xiàn)城管執(zhí)法的法治化，解決城管執(zhí)法困境。[13]這些解釋區(qū)分了作為價(jià)值理念的法治與作為制度實(shí)踐的法治，強(qiáng)調(diào)城管執(zhí)法困境是由超出于形式法條的更為宏大的制度約束形成的。不過(guò)，這些研究未能注意到的是，城管執(zhí)法雖受結(jié)構(gòu)性約束，但其法治實(shí)踐過(guò)程卻有極強(qiáng)的主觀能動(dòng)性。說(shuō)到底，自由裁量權(quán)的運(yùn)用不僅受相關(guān)法條及比例原則的約束，同時(shí)也受一線(xiàn)執(zhí)法者經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)乃至于意識(shí)形態(tài)的影響；反過(guò)來(lái)，行政相對(duì)人的復(fù)雜行動(dòng)，也是基于對(duì)相關(guān)法律的理解。

關(guān)于城管執(zhí)法的認(rèn)知，是建立在相關(guān)隱喻的基礎(chǔ)之上的(見(jiàn)圖1)。傳統(tǒng)上，公共行政或執(zhí)法過(guò)程要么被認(rèn)為是一門(mén)科學(xué)，要么被看做是一種藝術(shù)。社會(huì)設(shè)計(jì)隱喻則將行政或執(zhí)法活動(dòng)視作一個(gè)自由開(kāi)放的背景，行政或執(zhí)法過(guò)程是辯證的、創(chuàng)造性的。[14]官僚制行政將執(zhí)法視作一門(mén)科學(xué)，執(zhí)法過(guò)程被認(rèn)為是理性、機(jī)械的，具有確定性；而街頭官僚理論強(qiáng)調(diào)一線(xiàn)人員的自由裁量權(quán)和實(shí)際政策制定能力，事實(shí)上將街頭執(zhí)法活動(dòng)視作一種藝術(shù)，執(zhí)法過(guò)程被認(rèn)為是雜亂的、適應(yīng)性的過(guò)程。“貓鼠游戲”隱喻的法律現(xiàn)實(shí)則是，城管執(zhí)法是城管和小販在特定的時(shí)空約束下即興創(chuàng)作的過(guò)程，執(zhí)法過(guò)程既非機(jī)械而具有確定性的，亦非雜亂無(wú)章、被動(dòng)適應(yīng)的，而是經(jīng)由溝通行動(dòng)而達(dá)成的臨時(shí)妥協(xié)。據(jù)此，“貓鼠游戲”更接近于社會(huì)設(shè)計(jì)隱喻。

既有理論很難對(duì)城管執(zhí)法的相關(guān)法律事實(shí)做圓滿(mǎn)解釋?zhuān)@很可能是因?yàn)檫@些看似矛盾的解釋源自于相同的法律認(rèn)知，即它們基本上都參照了以國(guó)家機(jī)器隱喻為基礎(chǔ)的現(xiàn)代法治觀。具體說(shuō)來(lái)，城管和小販間的對(duì)抗性關(guān)系及默契互動(dòng)關(guān)系的兩種解釋?zhuān)推淅碚撟V系而言，都源自于科層法治假設(shè)。而科層制作為現(xiàn)代組織理論的濫觴，是典型的有關(guān)機(jī)器的組織隱喻。[15]自從韋伯官僚制概念提出以來(lái)，具有精確化、非人格化、清晰性、一致性、嚴(yán)格服從等特點(diǎn)的科層組織就被認(rèn)為是現(xiàn)代社會(huì)組織的理想類(lèi)型。[16]在科層法治視野下，城管執(zhí)法活動(dòng)也應(yīng)嚴(yán)格遵循行政理性化原則，[17]城管與小販間的對(duì)抗性關(guān)系是由行政執(zhí)法部門(mén)濫權(quán)造成的。而對(duì)城管和小販間的默契關(guān)系的解釋?zhuān)渲饕碚撘罁?jù)是街頭官僚理論。這一理論雖然合理地解釋了一線(xiàn)行政反科層制現(xiàn)象，但并未否定科層制的基本原則，本質(zhì)上仍屬于如何更好地“在機(jī)構(gòu)中控制官僚”這一經(jīng)典議題。[18]如果既有理論無(wú)法提供圓滿(mǎn)解釋?zhuān)敲矗降资鞘裁礃拥姆烧J(rèn)知在支配著城管執(zhí)法過(guò)程？為回應(yīng)這一問(wèn)題，本文將采用法律隱喻視角，回歸到“貓鼠游戲”這個(gè)“日常”中去理解城管執(zhí)法機(jī)制的實(shí)踐邏輯，以期對(duì)城管執(zhí)法困境做另一種可能解釋。