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美國(guó)真正“公眾負(fù)擔(dān)”的現(xiàn)狀與改革難題

從邏輯上來(lái)看，特朗普新近出臺(tái)的移民政策是兩條政策線(xiàn)的產(chǎn)物。第一條線(xiàn)是特朗普的移民政策，尤其是針對(duì)墨西哥、中美洲移民的限制。

特朗普移民政策迄今為止包括六大主題：美墨邊境墻、取消奧巴馬“童年入境者暫緩遣返手續(xù)”（曾經(jīng)的夢(mèng)想者法案）、八國(guó)旅行禁令、加強(qiáng)安全審查、限制工作簽證（H1B）、限制合法移民。墨西哥和中美洲各國(guó)向來(lái)是美國(guó)非法移民的第一、二大來(lái)源，隨著全球氣候變暖，中美洲國(guó)家自然災(zāi)害頻發(fā)，這對(duì)于原本面臨嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的洪都拉斯等國(guó)更是雪上加霜；特朗普上臺(tái)之前便炮轟拉美裔非法移民是“罪犯”，上臺(tái)后更高調(diào)推進(jìn)“修墻”等政策，曾在2018年增兵南部邊境應(yīng)對(duì)中美洲非法移民的大篷車(chē)隊(duì)。

與此同時(shí)，特朗普上臺(tái)以來(lái)采用簡(jiǎn)單粗暴的辦法促進(jìn)美國(guó)就業(yè)，即排除移民對(duì)美國(guó)人的競(jìng)爭(zhēng)。特朗普治下的美國(guó)不但限制移民，而且限制簽證發(fā)放，愈來(lái)愈多的留學(xué)生、打工者在找不到崗位、申請(qǐng)不到工作簽證的情形下離開(kāi)美國(guó)。相比之下，美國(guó)公民在近年來(lái)就業(yè)要容易得多。

在這種大背景下，移民局高調(diào)以“公眾負(fù)擔(dān)”為由加強(qiáng)對(duì)低收入移民審批，這與特朗普先前的政策高度一致。美國(guó)兩黨在對(duì)待拉美裔非法移民（也包括此次政策涉及的合法移民）問(wèn)題上分歧巨大，這是由兩黨地區(qū)的不同環(huán)境造成：非法移民大多向城市聚集，57%的非法移民生活在加利福尼亞、德克薩斯、紐約、新澤西、佛羅里達(dá)和伊利諾伊六個(gè)州[2]。非法移民承擔(dān)著廉價(jià)又辛苦的底層勞務(wù)，已經(jīng)成為美國(guó)大城市日常運(yùn)轉(zhuǎn)的必要部分，而相對(duì)左傾、同情心旺盛的城市居民則傾向于包容他們。

美國(guó)部分州2007年及2017年非法移民數(shù)量估計(jì)（圖/皮尤研究中心）

與此同時(shí)，美國(guó)其他地區(qū)的選民則強(qiáng)調(diào)安全問(wèn)題，也相對(duì)易受共和黨“販賣(mài)恐懼”式反移民宣傳的影響。在2018年中期選舉中，因特朗普移民政策利益受損的拉美裔移民投票熱情高漲，向來(lái)意識(shí)形態(tài)中立的該族群開(kāi)始傾向民主黨，這種情況可能會(huì)延續(xù)到2020年總統(tǒng)大選。一旦特朗普下臺(tái)，他的這條政策路線(xiàn)可能被民主黨推翻。

第二條線(xiàn)則是美國(guó)的可支配財(cái)政問(wèn)題，這種問(wèn)題即使黨派更替也難以改變。

國(guó)內(nèi)一些學(xué)者，如人民大學(xué)國(guó)關(guān)學(xué)院的翟東升教授從財(cái)政分析特朗普政府的財(cái)政收支狀況，認(rèn)為特朗普的許多重要內(nèi)外政策，都是基于美國(guó)政府可支配財(cái)政資金格外有限、赤字持高不下的經(jīng)濟(jì)困局[3]。特朗普一方面通過(guò)四處征收關(guān)稅進(jìn)行“開(kāi)源”，另一方面通過(guò)推動(dòng)醫(yī)藥改革等“節(jié)流”；前者在近期暫時(shí)緩解了美國(guó)政府的可支配收入問(wèn)題，后者則遭遇重重阻礙，在短期內(nèi)難以解決。

美國(guó)財(cái)政支出分為債務(wù)利息、強(qiáng)制性支出和權(quán)衡性支出三大部分，其中的強(qiáng)制性支出為美國(guó)法律規(guī)定的支出，權(quán)衡性支出則是每年議會(huì)財(cái)政撥款決定、由政府規(guī)劃支配的支出。美國(guó)的強(qiáng)制性支出是三部分中的最大頭，舉例而言，2018年的美國(guó)3.3萬(wàn)億收入中有2.5萬(wàn)億用于強(qiáng)制性支出，1.3萬(wàn)億用于權(quán)衡性支出。在美國(guó)的強(qiáng)制性支出中，社會(huì)安全保險(xiǎn)、聯(lián)邦醫(yī)療保險(xiǎn)（Medicare）、聯(lián)邦醫(yī)療補(bǔ)助和食品券等占據(jù)很大部分，而且這部分開(kāi)支增長(zhǎng)迅猛。

在1971至2016年間，社保、聯(lián)邦醫(yī)保、聯(lián)邦醫(yī)療補(bǔ)助三項(xiàng)從GDP的4.3%上升至10.7%[4]；隨著美國(guó)人口平均年齡上升，這些項(xiàng)目的開(kāi)支增長(zhǎng)高于美國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，成為美國(guó)真正的“公共負(fù)擔(dān)”——政府必須每年支付的結(jié)構(gòu)性財(cái)政支出。美國(guó)議會(huì)預(yù)算辦公室研究表明，在未來(lái)十余年里，社會(huì)保險(xiǎn)的開(kāi)支增長(zhǎng)將逐步穩(wěn)定，醫(yī)保和醫(yī)療補(bǔ)助則將繼續(xù)增長(zhǎng)；按照目前的增長(zhǎng)趨勢(shì)，醫(yī)療開(kāi)支在2082年將獨(dú)占美國(guó)GDP的19%。

自羅斯福新政以來(lái)，美國(guó)民主黨始終主張加強(qiáng)社會(huì)福利投入。社會(huì)福利在一定程度上緩和了美國(guó)內(nèi)部的階級(jí)矛盾，提高了低收入人群的生活水平，但美國(guó)不斷增長(zhǎng)的社會(huì)福利花費(fèi)并沒(méi)有體現(xiàn)在福利質(zhì)量上：以醫(yī)療為例，美國(guó)醫(yī)療支出占GDP的比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)經(jīng)濟(jì)合作組織（OECD）的其他發(fā)達(dá)國(guó)家，美國(guó)按比例醫(yī)療花費(fèi)是日本、加拿大、瑞典等國(guó)的約2倍[5]，其醫(yī)療效率卻低于許多歐洲國(guó)家，民眾也因?yàn)獒t(yī)療成本背負(fù)沉重財(cái)政負(fù)擔(dān)。醫(yī)生在得知病人有醫(yī)保的情況下往往會(huì)使用價(jià)格更高的藥物，為了避免被起訴也會(huì)將病情“從重處理”，使用大量不必要的藥物。

社會(huì)保險(xiǎn)則是另一種情況，雖然美國(guó)政府投入的總金額并不少，但平均每人能夠分得的社會(huì)保險(xiǎn)金額十分有限，設(shè)備覆蓋范圍相對(duì)其他OECD國(guó)家十分有限，能夠領(lǐng)取全額社保的法定退休年齡高（67歲），社保金額增長(zhǎng)趕不上通貨膨脹。主張高福利的美國(guó)左翼人士往往指出，雖然美國(guó)政府的醫(yī)療開(kāi)支極高，但美國(guó)總體社會(huì)支出仍然有限。