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2017年5月23日，國土資源部發布關于《土地管理法（修正案）》（征求意見稿）公開征求意見的公告，在公告附件二“關于《土地管理法（修正案）》（征求意見稿）的說明”（以下簡稱《說明》）中，國土資源部就修改《土地管理法》的必要性、工作過程、基本思路和主要內容進行了介紹。

為什么要修法，《說明》是這樣寫的：

“隨著工業化、城鎮化的推進和農村的改革發展，現行土地制度與社會主義市場經濟體制不相適宜、與進一步解放和發展生產力的要求不相匹配的問題日益顯現：土地征收制度不完善，因征地引發的社會矛盾突出；農村集體經營性建設用地不能與國有建設用地同等入市、同權同價；宅基地用益物權尚未得到完整的落實；土地增值收益分配機制不健全；土地資源要素利用效率仍然較為低下”。

然而，以上所說修法必要性，我們以為存在問題。我們認為，現行《土地管理法》并不存在以上所說的修法必要性，相反，我們以為，不僅“現行法確立的以土地公有制為基礎、耕地保護為目標、用途管制為核心的土地管理基本制度是符合我國國情的，為保護農民土地權益、保護耕地、維護農村穩定、保障工業化城鎮化建設發揮了重要作用”，而且現行法的絕大多數具體規定，尤其是涉及到“三塊地”（征地、集體建設用地、宅基地）的具體規定也具有現行合理性，是未來二十年中國推進城市化的最重要法律基礎，因此沒有必要大修大改。

《土地管理法》的修改，應當立足于細節完善，即僅對少量不適應當前實踐的規定進行修改即可。或者擱置《土地管理法》的修改，而通過國務院條例來應對實踐中出現的少數新情況。

國土資源部修法說明認為必須修法的五條理由都顯得牽強，不足以成為修改《土地管理法》的依據。以下簡單討論。

資料圖來源：視覺中國

“土地征收制度不完善，因征地引發的社會矛盾突出”。國土資源部土地管理司司長鄭凌志在2017年8月17日在中國國際經濟交流中心主辦的“經濟每日談”就《土地管理法（修正案）》征求意見稿進行修法說明時說：“征地引發的問題，我認為核心是利益，根子在制度，出路在改革”。這樣就將征地引發的社會矛盾指向了征地制度。基于此而有了“縮小征地范圍”、“建設城鄉統一的建設用地市場”、“集體經營性建設用地入市”等一系列修法安排。因此首先要討論征地制度與社會矛盾的關系。

就當前全國普遍情況來看，農民盼征地是常識，因為即使按照現行法律，農民征地所獲補償也高于農民從事農業生產所獲利益。為什么農民盼征地卻又普遍產生了征地沖突？這是因為土地征收以后，農地非農使用會產生巨大的增值收益，如何分配增值收益，包括農民在內的各方利益主體都會參與爭奪，以獲取最大利益。征地沖突與征地制度無關而與利益博弈有關。

當前中國正處在史無前例的快速城市化進程中，大量農地非農使用，產生了巨大土地增值收益，這個過程中必然會有各方利益主體爭奪利益的博弈。這是一個階段性的現象。過去20年是中國歷史城市化最為快速的階段，現行征地制度為中國快速城市化提供了最為重要的制度基礎，立下巨大功勛。未來20年將繼續是中國高速城市化的時期，城市化要有農地非農使用，也就必然會有非農使用土地增值收益分配的博弈。再過20年，中國城市化結束，農民盼征地也就沒有盼頭了，因為征地而引發的利益博弈也就不存在了。

與其說現行征地制度引發社會矛盾是嚴重問題，不如說，在史無前例的高速城市化進程中，在舉世無雙的大規模農地用于城市建設以及因此產生的巨大利益分配博弈中，征地矛盾一直維持在相對穩定的水平，且沒有形成矛盾積累，這表明征地沖突是可控的。征地沖突的可控性說明了征地制度本身的合理性。

我們也許應當問的是：支撐了中國快速城市化的征地制度，為什么在征收了大量土地和巨大土地增值收益博弈中，仍然將征地引發的問題保持在相當低的烈度和完全可控的水平？其中原因有二，第一，征地給了農民足夠補償，農民盼征地；第二，中國土地公有制度。

指望如此大規模征地和如此巨大土地增值收益分配中不產生任何利益博弈，不出現任何社會矛盾與沖突，就未免太天真了。如果因為有利益博弈和征地沖突就必須停止征地制度，縮小征地范圍，則因為中國未來20年仍將處在快速城市化階段，離開征地的城市發展是不可想象的。而允許農村集體建設用地入市分享土地非農使用增值收益，將造成土地利益分配的極度不均衡，因此幾乎必然會引發多得多的土地利益博弈與矛盾。

現行征地制度已經相當成熟，所引發利益博弈也有成熟的應對方略與措施，而修法中的幾乎所有規定都具有極大的不確定性，且幾乎必然引發激烈得多的各種沖突與矛盾，也是因此，在全國33個土地改革試點中的三個征地制度改革試點區，幾乎沒有真正對征地制度進行實質性的改動，而只是在給農民多元補償上做了有限的改動。

我們認為，征地制度是有極大的合理，經過幾十年實踐，其存在主要弊病在實踐上都已經克服。未來20年是中國快速城市化的時期，保持現行征地制度的穩定很重要，征地制度改動引發系統性風險的可能性很大。征地制度不宜改動。

“農村集體經營性建設用地不能與國有建設用地同等入市、同權同價”。農村集體經營性建設用地是特殊歷史條件下產生的歷史遺留問題，主要是改革開放以來，全國各地農村舉辦鄉鎮企業占用的集體土地。按國土資源部的統計，集體經營性建設用地也就是原鄉鎮企業用地共有4200萬畝，這些土地主要分布在沿海發達地區，尤其是珠三角和長三角地區，中西部農村只有很少的集體經營性建設用地。

農村集體經營性建設用地入市問題或流轉問題的產生，源自于“村村點火、戶戶冒煙”的鄉鎮企業的興辦及興衰。