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【導讀：小沖突不斷演化為大事件，而地方政府無力解決的局面，暴露出當前鄉村社會的治理危機。賀雪峰先生認為，在國家治理制度轉型的過程中，傳統鄉村社會的治權被不斷弱化，矛盾無法在內部得到解決，從信訪考評一票否決，到地方政府花錢買穩定，地方治理中的原則不斷喪失，以至于陷入進退失據的困境。面對這一問題，思想界不宜僅僅強調“應該如何”，而要以科學嚴謹的態度，分析清楚基層治理問題“是什么”和“為什么”，進而研究可行的解決之道。特此編發，以饗讀者。】

一

近年來，我們在農村社會調研時，時常可以發現一些小沖突不斷升級導致最終難以收場的案例。小沖突演變成大事件，有很多偶然因素，其中之一是部分地區農村強有力的宗族組織是村民可以現成的組織起來維護自己權益的內生資源，二是地方政府缺少足夠應對村民維權行為的能力（及合法性），甚至村民采取過激行為之后，地方政府也往往束手無策。有時甚至是百口難辯。其中可能有政府官員貪污腐敗、違法亂紀的前因，又因為地方政府缺乏應對能力。

更重要的問題在于，為什么村莊沖突容易轉化為村民與地方政府的沖突。幾乎到任何一個地方作調查，都會發現“小事不出XX，大事不出XX”，在村一級調查，是“大事不出村，小事不出組”，在鄉鎮一級調查，則是“大事不出鄉，小事不出村”。可以依此類推。

農村資料圖（圖/視覺中國）

這樣說法背后，一是反映了不同層級對大事和小事的定義有差異，二是與當前自上而下的壓力型體制有關。

所謂出村、出鄉和出縣，即農民中發生的沖突，在村、鄉和縣內得不到解決，而越出村、鄉、縣的范圍，進入到市、省甚至中央層級。中央無法直面大量的幾乎是蜂涌而來的各種矛盾，中央必須強調將矛盾化解在基層，消滅于萌芽狀態。

如果沒有上級的考評，地方政府完全可以不關心矛盾出村出鄉出縣，他們甚至會鼓勵農民到更高層級上訪，以推卸自己的責任。上級政府因此必然以出省到北京，出市到省，出縣到市，出鄉到縣和出村到鄉來層層考評下級政府。到上級政府上訪越多，地方政府越是有問題，越級上訪到了一定數量，在同級排名落到最后幾位，就可能被“一票否決”。因此，地方政府必須要想方設法在本級終止農民的上訪，將農民之間的沖突和矛盾化解在本級之內。

地方政府怕出事，有著極強的將矛盾和沖突化解在本級之內的壓力和動力。而地方政府往往又是造成沖突的其中一方，因為農民不滿的當事人正是地方政府的不當行政，及更普遍的地方官員的違法亂紀。正是因為地方政府本身可能是沖突之中的一方，就使得農民越級上訪告狀具有很強的合理性（乃至合法性）。農民之間的沖突中，尤其是農民與下級政府及其官員的沖突，往往又會因為其中一方或雙方與上級政府的關聯（比如上級政府往往本能地維護下級政府及其官員的利益、聲譽、權威），而使沖突中的一方試圖到更高級政府去尋找公正的裁決。

資料圖（圖/東方IC）

這樣一來，村莊內的沖突，及農民上訪，有著十分復雜各不同的理由，地方政府斷無可能通過一個統一的方案來化解沖突及使矛盾不出本級政府的范圍。地方政府可以做的，一是盡量不去觸動農民利益，“不惹事”；二是盡量作為中間人去公正解決農民之間的沖突；三是對過深介入到沖突中的下級政府官員進行處分，等等。這個意義上講，上級政府將越級上訪量作為考評地方政府的指標（尤其是其中的“一票否則”）是有效的，是可以對地方政府構成一定約束的。中央和農民通過上訪結成聯盟，共同制約地方政府。

問題在于，有些沖突與地方政府無關，地方政府介入調解，不僅勞而無功，而且引起沖突中的一方甚至雙方不滿，而越級上訪。還有，農民會就自己的事情提出過分要求，不得滿足而上訪。還有謀利型上訪，還有求助型上訪等等。

也就是說，矛盾不出村鄉縣的制度安排（主要是通過上訪數量考評的一票否決）本身具有一定合理性。同時，這一制度也存在問題，即上訪是農民的權利，且農民上訪本身是過于復雜的，在一票否決的情況下，農民就完全可能借越級上訪來要挾地方，地方從之前調解農村沖突盡量不惹事的中間人和裁判人變成了當事人，地方政府不得不截訪，不得不花錢買平安。這就暴露出信訪考評制度不合理的一面來了。

顯然，信訪考評制度既有合理的一方面，又有不合理的一面，我們不能各執一端，從而義正辭嚴，情緒洶洶，而要看到其中復雜的辯證法。