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三、郡縣制在近代的衰敗和聯邦化現象

秦漢的郡縣制作為中國古代的國家結構形式延續了兩千多年，期間經歷了多次政權更迭但并未改變。但到了清末，隨著中國步入近代的歷史進程，郡縣制開始遭遇到重大沖擊。

在清王朝后期，太平天國運動興起，清王朝在鎮壓這場農民起義的戰爭中越來越依賴地方的武裝力量。帶有地方色彩的湘軍、淮軍開始形成規模。而緊接著的洋務運動主要是由各省封疆大吏推行，地方的實力與權力都開始迅速擴張，中央權力開始衰落。

到了1900年八國聯軍入侵時，中國出現了東南互保的局面。東南互保標志著弱干強枝的國家結構已經形成，清王朝建立的郡縣制已經不能夠有效地維護大一統的國家統治。與歷史上的其它王朝性比，清王朝晚期郡縣制的衰敗是最為突出的。最終，1911年爆發的辛亥革命以各省通電獨立的方式推翻了帝制，建立共和。歷時兩千多年的郡縣制也退出了歷史舞臺。

由于辛亥革命是以各省脫離中央政府的方式推翻清王朝，各個省在國家中具有舉足輕重的作用，北洋政府只是名義上的中央政府。由于國家的權力事實上由各省分割，掌握在各省的督軍手上，再加上當時中國知識界、政界受西方國家地方自治和聯邦制的影響很大，主張全國各省市縣地方自治的思潮在中國泛濫。二十世紀二十年代初，聯省自治運動曾經喧囂一時，一直到北伐革命時期才停息。但在整個民國時期，主張各級地方政府自治的主張一直有很大的影響力。中國古代的郡縣制基本被拋在了一邊，全國處于地方勢力的割據狀態。

1927年的北伐革命后，國民黨領導的國民政府在形式上統一了中國，希望能夠加強中央的權力，在1931年頒布了《中華民國訓政時期約法》，這是中華民國訓政時期制定的具有憲法性質的文件。但是，這個《訓政時期約法》雖然明文規定了國民黨的一黨制度，但并未改變各省權力獨大的狀態。

1933年民國政府通過的五五憲草試圖建立起中央管轄各省的國家結構。這部憲草明文規定各省省長由中央政府任免，不過，縣一級政府仍為自治。五五憲草原本預定1936年召開之制憲國民大會通過，但大會因日本入侵東北及隔年爆發的抗日戰爭延宕而未能如期召開。所以，五五憲草在中國并未產生實質性的影響。

到了1946年的《中華民國憲法》，形式上中國仍是一個單一制國家，但中央權力比起五五憲草進一步弱化。這部憲法明確規定中央與地方均衡分權，省長由地方選舉而非由中央政府任命。這是在法律上承認了省一級政府擁有中央不可剝奪的固有權力。在中央與地方權限的劃分中，由中央立法并執行的條款有13項，由省立法執行則多達20項。這說明省一級政府在地方事務中上擁有的權力大于中央權力。所以有臺灣學者指出，1946憲法是在單一制的前提下采用了聯邦制下的自治。

從民國時期的國家結構形式看，雖然按照西方單一制的概念，中國還是一個單一制國家，但很多方面卻跟聯邦制差不多，中國古代郡縣制的因素已經很少。為什么中國在辛亥革命推翻帝制后，并沒有完全繼承中國古代郡縣制的國家框架和大一統的基本精神呢？這既跟辛亥革命的形式有關，也跟古代郡縣制的缺陷有關。

如上所述，辛亥革命是以各省通電獨立的形式推翻清王朝的，這意味著郡縣制瓦解。另一方面，作為中國古代的國家結構形式，郡縣制跟中國古代的君主專制政治制度是相關聯的。

秦王朝建立的皇帝制度，從根本性質上說，是一種皇權專制主義的家天下。從秦朝到清王朝，郡縣制雖然在大多數時間行之有效，但這都是在皇帝制度的前提下實行的，而皇帝的權威是以上天承運、君權天授的名義樹立起來的。所以，古代的郡縣制只有自上而下的行政機制，而沒有自下而上的民意機制。在中國古代的郡縣制國家結構中沒有人民大眾的位置。

事實上，政治制度與國家結構形式是有密切關系的。在中國古代的政治制度中，人民大眾是缺位的，這就決定了人民在郡縣制的框架中沒有任何位置和權力。當辛亥革命推翻帝制，建立共和時，與皇帝制度密切相關的郡縣制也被視為不合時宜。

但缺少了郡縣制的國家結構偶，中國的大一統就難以維系。這是民國時期全國形成割據狀態的重要原因。從1911年到1949年的中華民國時期，中國在國家制度建設上的一個根本錯誤就是割斷歷史。郡縣制作為中國古代皇帝制度下的國家結構形式，盡管在權力的來源和行使過程中缺乏人民性，盡管存在著嚴重弊端，但郡縣制畢竟在古代給中國提供了一套完整、有效的國家結構形式。正是郡縣制這個國家結構形式，維系了中國兩千多年的大一統局面。中國的近現代革命當然要推翻古代的皇權專制制度，當然不能簡單沿用古代的郡縣制。但是，對郡縣制的基本精神，對中國古代的國家結構形式，應當是剔除其皇權專制主義的糟粕，保留、繼承其維系大一統的國家結構形式。這個任務是由1949年建立的中華人民共和國完成的。

四、現代中國的根本政治制度與國家結構

如上所述，在辛亥革命推翻帝制之后，郡縣制在國家制度上的合法性則成了一個大問題。沒有了君權天授的皇帝制度，沒有了天子承受天命，郡縣制自上而下的權力失去了合法性。所以，在二十世紀的上半葉，郡縣制的國家結構一直在處于潰散過程中。盡管這個時候的中國雖然在名義上保持了類似于西方單一制的國家構架，但實際上聯邦化的色彩已經很明顯。所以，郡縣制要獲得新的生命，必須跟新的政治制度結合在一起。這個新的政治制度必須解決國家權力的來源問題。此時，中國共產黨用代表大會制度，歷史性地解決了這個問題。

代表大會制度是共產黨的一項根本性組織制度。馬克思和恩格斯在19世紀四十年代創建共產主義者同盟時就確立了這一制度，為世界上所有的共產黨所接受并遵循。中國共產黨把全國第一次代表大會的召開時間定為黨的誕生日，這說明黨的代表大會的重要地位。黨的代表大會制度把自下而上與自上而上結合起來，形成了民主集中制原則。這是中國共產黨能夠建立新中國的一個重要原因。

中國共產黨在新民主主義革命勝利后，進一步把黨的代表大會制度運用于國家制度建設。1949年，在中國共產黨的領導下，全國政治協商會議通過了《共同綱領》，把全國人民代表大會作為國家最高權力機關。1954年，全國人大第一次會議舉行，從此全國人民代表大會制度成為了中國的根本政治制度。

人民代表大會作為中國的根本政治制度，最重要的是突出了國家政治中的人民性。這使得新中國把郡縣制的基本精神寓于現代中國的國家結構中成為了可能。中國在二十世紀后半頁重塑郡縣傳統，經過十幾年的探索，形成了一種新的國家結構形式。

中華人民共和國憲法并沒有明確地使用單一制的這個概念來規定中國的國家結構形式，而是在序言中明確指出：“中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統一的多民族國家”。這段話對于理解中國的國家建構、國家結構形式來說至關重要。憲法序言這句話吸取了辛亥革命后由各省共同建國的災難性教訓，徹底排除了社會中間體和地方組織在建構國家過程中的作用，強調不是各個地方共同創建中華人民共和國，而是全體中國人民共同締造了中華人民共和國。

根據這段話，人民與國家之間并不存在任何中介力量或中間體。人民創造國家，國家代表人民。這是現代中國國家結構最重要的基礎。這個基礎決定了中國是一個不可分割的整體，國家結構不存在分權的問題。中央代表全體人民擁有國家的主權與治權，沒有任何地方可以與中央分割權力。

中國憲法中這一段表述，在內涵上要比單一制這個概念豐富和深刻得多。單一制表述的是國家結構的純粹形式，而全體人民共同締造了中華人民共和國，表明的是人民與國家的直本質關系，既突顯了國家在性質上的人民性，同時也徹底排除了國家權力分割的任何可能性，中國傳統郡縣制的基本理念也得到了體現。

下面再進一步看看各級地方政府在現代中國的國家結構的地位：

《憲法》的第一百零一條 地方各級人民代表大會分別選舉并且有權罷免本級人民政府的省長和副省長、市長和副市長、縣長和副縣長、區長和副區長、鄉長和副鄉長、鎮長和副鎮長。

《憲法》第一百零五條 地方各級人民政府是地方各級國家權力機關的執行機關，是地方各級國家行政機關。地方各級人民政府實行省長、市長、縣長、區長、鄉長、鎮長負責制。

《憲法》第一百一十條 地方各級人民政府對本級人民代表大會負責并報告工作。縣級以上的地方各級人民政府在本級人民代表大會閉會期間，對本級人民代表大會常務委員會負責并報告工作。

《憲法》第一百一十條規定：地方各級人民政府對上一級國家行政機關負責并報告工作。全國地方各級人民政府都是國務院統一領導下的國家行政機關，都服從國務院。

憲法中的上述規定體現出中國根本政治制度的人民性：地方官員由地方人民代表選出，地方人民代表也有權罷免地方官員。地方政府必須向本級人民代表大會負責。這是中國現代國家結構形式中人民性的具體體現，也是不同于古代郡縣制的根本之處。

但另一方面，上述憲法規定表明了各地地方政府是國家的執行機關、行政機關，而非獨立的政治實體。地方政府作為執行機關與行政機關，必須對上一級國家行政機關負責。全國各級地方政府都是中央國務院領導下的國家行政機關，都服從中央政府的統一領導。這從根本上確定了各級地方政府在國家結構中的定位。

長期以來，很多人認為，一個國家的政治制度與國家結構形式沒有直接關系。理由是世界上的單一制國家中有不同的政治制度，聯邦制國家中也有不同的政治制度，所以國家結構形式與政治制度沒有關系。這種看法源自于西方。西方國家把國家結構形式看成是一種脫離了國家政治制度和國家性質的純粹形式，用純粹形式的不同結構把國家分為單一制與聯邦制。但是西方作為先發的現代國家，對國家結構形式的分類并不能夠完整、準確界定國家的結構形式。特別是對于中國這樣歷史悠久、歷史傳承豐富的國家，這種純形式的區分并不全面。

在中國的國家結構中，內容與形式從來就很難分離。中國古代的郡縣制是與皇帝制度緊密聯系在一起的。這是為什么在辛亥革命推翻帝制后，郡縣制的國家結構很難再維系。而1949年成立的中華人民共和國把人民代表大會制度作為中國的根本政治制度，這使得中國的國家結構形式具有了前所未有的人民性。從國家結構形式上看，中國確實屬于單一制國家這個寬泛的范疇，但單一制這個概念并不能夠完整準確地表達中國的國家結構。正是這個原因，中國憲法序言并沒有簡單地用單一制這個概念來界定中國的國家結構形式，而是用了“中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統一的多民族國家”這一更加準確的表述。

今天的中國是共產黨領導的人民群眾當家作主的社會主義國家，中國的根本政治制度是人民代表大會制度。兩千多年的郡縣制給現代中國留下了豐富的遺產。現代中國擯棄了古代郡縣制中的皇權概念，甚至也不再直接使用郡縣制這個傳統概念來表述中國的國家結構形式。但是郡縣制仍是中國國家結構的靈魂。中國是一個全體人民共同組成的不可分割的整體，中央代表全體人民擁有和行使國家的主權與治權，各級地方政府作為國家權力的行政機關，接受中央的統一領導。這是今天的中國能夠維持穩定與發展的一個重要的制度性因素。

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