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地方政府為何對“國五條”意興闌珊？

最近幾天，各地方政府的國五條細則紛紛靴子落地，之前異常火爆的二手房交易市場溫度驟降，購房者普遍進入觀望狀態，一些房地產中介甚至表示要轉戰租賃市場。有經濟學家預言，在今后相當長的一段時間里，二手房交易市場將會處于一種萎縮狀態，由于投資需求下降，一手房市場也可能同步萎縮。

不過， 市場傳出來的信息是復雜的。就股市而言，“國五條”地方細則的力度顯然低于市場預期，4月1日地產股大幅上揚就是最好的注解。有股評家認為：“地方細則不給力，很多條款沒提及，或者說法曖昩，所以地產股將會‘利空出盡是利好’。”“預計今年房地產市場還將延續震蕩上行格局，開發投資增速全年或升至25%。”

筆者注意到，“國五條”的核心內容是“20%個稅”政策，但是這一點在地方“國五條”細則中并沒有得到明顯體現。上海、北京的細則雖然提出會嚴格執行這一政策，但是如何嚴格、怎么執行等卻都沒有明確規定。而從技術層面來看，“國五條”進入實施還有一個巨大障礙，那就是中國大部分二手交易房的價格并不在交易中心的數據庫中，因為二手房中有很大一部分是老房子，而數據庫信息則是到1998年之后才基本完善的，由于缺乏原始信息，這些房子在交易時還是會按照不能核實房屋原值的情況征收1%個稅。

與對落實國五條意興闌珊的態度成鮮明對照的是地方政府紛紛在細則列入支持剛需的政策。北京、上海、廣州、深圳等多個城市的地方版細則中大多明確提到：“原則上2013年住房用地供應總量應不低于過去5年平均實際供應量；對中小套型住房套數達到項目開發建設總套數70%以上的普通商品住房建設項目，銀行業金融機構要在符合信貸條件的前提下優先支持其開發貸款需求”。

很明顯，中央政府是有調控房價的真實動機的，而地方政府卻有些不情不愿。這無疑會讓人擔憂這次力度空前的“國五條”能否真正落到實處。要知道，制訂政策靠中央，落實政策靠地方。如果地方政府在執行中讓“國五條”流于形式，那么這次調控肯定失敗，屆時中國樓市將重回舊貌，房價再一次反彈，而受到損失的將是政府的威信以及中國經濟的穩定。

地方政府擔憂自己的“錢袋子”

那么，地方政府為什么對落實“國五條”不感興趣？

答案其實很簡單：這次“國五條”，和以往的房地產調控一樣，仍然是在增量上做文章，果真嚴格落實的話，無疑將大大增加房產的交易成本，導致房地產市場的蕭條，這將會嚴重減少地方政府土地出讓金的收入，而這筆收入已經是地方政府的主要收入了。

回溯歷史，我們會發現，1990年代以來，地方政府財政狀況經歷一個從捉襟見肘到財大氣粗的戲劇性變化過程。九十年代初中央地方分稅制改革后，地方財政主要靠所得稅。但現有稅源無法滿足地方財政支出水平，大量縣市甚至發不出教師、干部工資。新世紀伊始，地方政府突然財大氣粗了，不僅很少聽到發不下工資的情況，反而大搞城市基建。這一變化的原因就在于土地出讓金主要歸地方所有。到2009年，土地出讓金收入已平均接近地方財政收入的一半。此后雖然占比略有波動，但整體來看，全國土地出讓金收入呈現穩步上升的趨勢，只有2005年與2008年出現小幅回落，2009年與2010年連續兩年漲幅顯著，分別為65.7%和70.4%，2011年達到峰值。

所以，掌握著增值稅稅源，不虞收入下降的中央政府考慮的主要是調控房價和宏觀經濟，而地方政府卻不能不考慮自己的“錢袋子”，兩者考慮問題的出發點不一樣，對國五條的態度自然也就不一樣了。

開征“房產稅”才能一舉多得

在筆者看來，除非地方政府能夠另外獲得穩定的收入來源，并且這種收入足以彌補土地出讓金減少所蒙受的損失，否則任何針對增量的房地產調控都會落空，而解決這一問題只能靠開征房產稅。只要沒有房產稅作為地方政府的主要稅源，中央政府就只有兩個選擇：要么在增值稅上給地方切一塊，要么放任房價上漲。但現在來看，維系地方政府運行，尤其是在民生成為主要政策目標的前提下運行，單憑切現有蛋糕是不夠的，只能靠開征房產稅。

從其他國家的經驗看，不動產稅，包括房產稅、物業稅、房屋保有稅等，一直是大部分國家地方政府重要的收入來源，英美等發達國家的不動產稅在地方政府收入中就占極為重要的比例。例如，澳大利亞的財產稅是地方政府全部的收入來源，美國財產稅占縣級或學區政府稅收收入的68.3%，在特別區則占到約98%；而在英國，家庭稅構成了地方政府自有收入的全部。在美國，比較優質的中小學都在富人區，為什么呢？因為富人區房子好，面積大，房產稅繳得多，地方財政和學區有錢，學校就辦得好。房產稅是西方國家地方政府最主要的收入來源。

必須開征房地產稅的另一個理由是，長期依賴土地出讓金作為地方政府主要財源是不可持續的。我們知道，任何國家住房都受“住房收入比”的制約。也就是住房面積有多大，與收入水平正相關。收入越高，人均住房面積越大。2012年11月12日，在十八大新聞中心舉辦第四場記者招待會上，住房城鄉建設部部長姜偉新透露：截至2011年，全國家庭現住房完全自有率為84.7%，城鎮人均住房建筑面積32.7平方米，農村人均住房面積36.2平方米。我國人均住房面積已經達到34-35平米。根據世界銀行2011年公布的數據，中等收入國家人均國民收入5952國際元（國際元是多邊購買力平價比較中將不同國家貨幣轉換為統一貨幣的方法——觀察者網注），人均住房20.1平米；高收入國家人均11868國際元，住房29.1平米；發達國家人均住房在35-45左右。中國人均5730國際元，大約處于中等國家水平，人均住房面積在20-22平米就符合普遍的住房收入比，但中國人均住房面積已經遠超出人均收入高于中國一倍的高收入國家，接近人均收入比中國高5-10倍的發達國家，很難再繼續高速增長了，這里還暫且不提房地產業與農業爭地，我國人均耕地極為緊張，18億畝紅線岌岌可危的問題。

有人擔心房產稅開征后會加重民眾的負擔，這種擔心其實是不必要的。因為受影響的主要是擁有多套房、大房子的市民，對低收入群體影響很小甚至完全沒有影響。實際征收的房產稅，肯定是差別化的累進制稅種，房產稅征收辦法各國都有成熟經驗。設計一套抑制投資房產并且對低收入群體傷害很小的征收政策一點也不困難。

總之，樓市調控成敗的關鍵，在于能不能同時解決地方政府的財政收入問題，不解決這個問題，任何看似嚴厲的調控政策，都必然失敗，包括國五條在內。開征房產稅，不僅能夠有效擠出炒房資金，調控房價，還能夠解決地方政府的收入來源問題，使地方政府有執行政策的積極性，還可以為反腐創造政策前提，可謂一舉多得。當然，開征房產稅后，土地出讓金應該轉歸中央所有，這是題中應有之義。

一個耐人尋味的動態是，近日國務院辦公廳就實施《國務院機構改革和職能轉變方案》任務分工發出通知，要求2014年6月底前出臺并實施不動產統一登記制度（見觀察者網3月29日新聞：國務院：明年7月前出臺不動產統一登記制度）。這是不是在為開征房產稅做制度鋪墊？值得繼續觀察。