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【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 桂華】

一

上半年以來，筆者在多地調(diào)查，到了7個(gè)省，包括湖北、河南、山西、廣東、浙江、江蘇、福建，有的省份去了多次，前前后后近20個(gè)縣。

跑了多個(gè)地方后，筆者最直接的感受是，國家各項(xiàng)政策的直達(dá)能力特別強(qiáng)。東部地區(qū)的一位基層干部對比現(xiàn)在與過去的工作說：“很多政策能一夜下達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。”一方面，國家更加重視“三農(nóng)”問題，向農(nóng)村傾斜大量資源，密集出臺惠農(nóng)政策；另一方面，經(jīng)過扶貧攻堅(jiān)、疫情防控的錘煉之后，政令執(zhí)行在政府各個(gè)層級之間更加貫通，鄉(xiāng)村工作進(jìn)入到了“強(qiáng)國家能力”的階段。

在城鎮(zhèn)化推進(jìn)和市場體制加深的背景下，農(nóng)村人財(cái)物流出是自然趨勢。在此背景下，鄉(xiāng)村的穩(wěn)定和秩序保持，離不開國家的調(diào)控和資源調(diào)配，積極的“三農(nóng)”政策是減緩鄉(xiāng)村衰敗、阻隔資本無序進(jìn)入農(nóng)業(yè)、對沖城市虹吸效應(yīng)的必要手段。在積極的政策導(dǎo)向下，各級政府抓鄉(xiāng)村振興，無論東部沿海經(jīng)濟(jì)大省，還是中部農(nóng)業(yè)省份，各地都將鄉(xiāng)村振興作為當(dāng)前工作的重點(diǎn)，投入大量資源，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)設(shè)施和鄉(xiāng)村面貌也得到可見的改善。

然而，筆者在調(diào)研中還觀察到一個(gè)基層工作中的突出現(xiàn)象：沿海地區(qū)借助改革開放以來建立的先發(fā)優(yōu)勢，不僅在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展上先行，而且在農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作上投入的資源也遠(yuǎn)超過其他地區(qū)，使得“三農(nóng)”不占主要比例的東部地區(qū)，反而構(gòu)成了中西部以農(nóng)業(yè)為主的大部分地區(qū)開展工作的參照。

20年來，浙江省東陽市南馬鎮(zhèn)花園村深入推進(jìn)實(shí)施“千萬工程”，成為鄉(xiāng)村振興樣板。（資料圖/新華社）

具體而言，“三農(nóng)”問題相對不突出的東部地區(qū)，由于農(nóng)村人口占比低、耕地保有量少，不僅有能力投入資源開展高標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)建設(shè)，而且在打造鄉(xiāng)村的過程中，還總結(jié)出了更多的政策實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；而中西部省份，由于農(nóng)村人口規(guī)模龐大，不僅要發(fā)展農(nóng)業(yè)來保障糧食安全，還要承擔(dān)穩(wěn)定農(nóng)民就業(yè)和增收的壓力，中西部省份承擔(dān)最重要也是最根本的農(nóng)業(yè)農(nóng)村任務(wù)，卻由于地方財(cái)力不足，在鄉(xiāng)村建設(shè)和基層工作中只能采取相對達(dá)標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)。

因此，東部地區(qū)基于大規(guī)模的地方財(cái)力投入，進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)的村莊建設(shè)，不僅使得鄉(xiāng)村面貌和外觀上更加現(xiàn)代化，而且從各種打造中提煉出來的政策實(shí)施“經(jīng)驗(yàn)”，構(gòu)成了中西部學(xué)習(xí)和追趕的對象。

以涉農(nóng)資金投入為例，經(jīng)過扶貧攻堅(jiān)之后，各級地方政府具有了更大的整合統(tǒng)籌權(quán)。國家賦予基層統(tǒng)籌涉農(nóng)資金，是要打破部門間的壁壘，提升使用效率。然而觀察發(fā)現(xiàn)，近兩年的涉農(nóng)資金在基層使用時(shí)，出現(xiàn)了“大項(xiàng)目化”的趨勢。

觀察某農(nóng)業(yè)縣，前兩年，涉農(nóng)資金投入到縣之后，各村申報(bào)項(xiàng)目，以100萬元以下的中小項(xiàng)目為主，主要是投入到村莊道路硬化這樣的農(nóng)民需求最為迫切的基礎(chǔ)設(shè)施上，深受群眾歡迎。

最近一年，一些地區(qū)啟動高標(biāo)準(zhǔn)的鄉(xiāng)村振興建設(shè)，打造鄉(xiāng)村示范帶、示范點(diǎn)。市縣政府以此來統(tǒng)籌資金，取消之前以村為單位申報(bào)、具有普惠性質(zhì)、廣泛實(shí)施的“小項(xiàng)目”投入方式，取而代之的是，不僅將大部分資金整合到少數(shù)村聯(lián)成的示范帶，而且向上爭取大筆專項(xiàng)債券。諸如此類的一個(gè)重點(diǎn)“大項(xiàng)目”，整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算資金以億元為單位。

通過“大項(xiàng)目”形式建設(shè)的重點(diǎn)村或鄉(xiāng)村振興示范，外觀高大、要素齊全，建設(shè)過程由政府委托第三方完成，然而除占地拆遷之外，與大多數(shù)農(nóng)民的聯(lián)系很少。并且，在鄉(xiāng)村建設(shè)中，這種“大項(xiàng)目”只可能在少數(shù)的點(diǎn)上實(shí)施，普惠性不強(qiáng)，也不是基礎(chǔ)性和兜底性的。

上面提到的樣縣，地處東部省份偏遠(yuǎn)地區(qū)。實(shí)際上就算東部地區(qū)，也沒有能力開展全域式的高標(biāo)準(zhǔn)村莊建設(shè)。然而，一些地方政府整合資金和以“大項(xiàng)目”形式開展的高標(biāo)準(zhǔn)村莊建設(shè)，卻極具外觀沖擊。這種高標(biāo)準(zhǔn)形式，被資源更為稀缺的中西部地區(qū)學(xué)習(xí)推廣之后，不僅造成惠及多數(shù)群眾的普惠性資金被少數(shù)重點(diǎn)項(xiàng)目整合，而且還有可能造成地方負(fù)債。

在中部一些地區(qū)調(diào)查，最近幾年農(nóng)村人居環(huán)境中投入很大，鄉(xiāng)村環(huán)境得到改善。某些地區(qū)進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)村莊點(diǎn)打造，定期要組織考察、觀摩，每次觀摩都要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)打造觀摩點(diǎn)。而一個(gè)觀摩點(diǎn)需投入10萬到50萬元不等，幾年下來，村級出現(xiàn)負(fù)債。地方政府承諾的獎補(bǔ)資金又不能及時(shí)到位，造成村里工作開展難。

二

剛結(jié)束不久的2023年中央農(nóng)村工作會議，分析了當(dāng)前“三農(nóng)”工作面臨的形勢和挑戰(zhàn)，提出“推進(jìn)中國式現(xiàn)代化，必須堅(jiān)持不懈夯實(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，推進(jìn)全面鄉(xiāng)村振興。”站在國家要求的角度看，鄉(xiāng)村振興牽引的“三農(nóng)”工作，應(yīng)包括以下目標(biāo)次序：

最重要和關(guān)鍵的是，改善農(nóng)業(yè)，提升農(nóng)業(yè)水平，保障糧食安全。國家投入涉農(nóng)資金，最多的部分也是針對農(nóng)業(yè)。因此，鄉(xiāng)村振興一定是要保障糧食安全的。鞏固糧食安全是推進(jìn)“三農(nóng)”工作的重要內(nèi)容，在基層實(shí)踐中，不產(chǎn)出糧食和鞏固糧食安全的鄉(xiāng)村振興是不充分的。

同時(shí)，鄉(xiāng)村振興以農(nóng)民為主體，振興鄉(xiāng)村既要依靠農(nóng)民，也要服務(wù)農(nóng)民。推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，必須考慮人多地少的現(xiàn)實(shí)，在當(dāng)前階段以及未來很長一段時(shí)期內(nèi)，我國還有大量的農(nóng)村人口和農(nóng)業(yè)人口。

按照常住人口城鎮(zhèn)率計(jì)算，我國農(nóng)村人口差不多有5億；按照戶籍城鎮(zhèn)率計(jì)算，農(nóng)村人口更多。在長期維持?jǐn)?shù)億農(nóng)村人口的現(xiàn)實(shí)下，“無人種地”是個(gè)虛假問題，農(nóng)村主要存在土地不便耕種和農(nóng)民無地可種的問題。當(dāng)前出現(xiàn)的土地撂荒，幾乎都是水源缺乏、地形崎嶇、地塊細(xì)碎的土地，在河南調(diào)查，北方平原上幾乎沒有土地拋荒。

因此，發(fā)展農(nóng)業(yè)不能排斥農(nóng)民。國家強(qiáng)調(diào)保護(hù)小農(nóng)戶為主體的現(xiàn)代化。當(dāng)前，國家正在探索第二輪土地延包和實(shí)施“小田并大田”，意在服務(wù)農(nóng)民更好地種地。各地開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，不能變成了“大戶并小戶”，國家投入資金改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施條件后，是要保障農(nóng)民的種地權(quán)。

再者，大量的農(nóng)村人口依賴農(nóng)業(yè)并生活在鄉(xiāng)村，在經(jīng)濟(jì)下行或出現(xiàn)波動時(shí)，鄉(xiāng)村還要承擔(dān)城鎮(zhèn)化退路的功能。正如2020年中央農(nóng)村工作會議提出的：“應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，不僅要穩(wěn)住農(nóng)業(yè)這一塊，還要穩(wěn)住農(nóng)村這一頭……社會大局能夠保持穩(wěn)定，沒有出什么亂子，關(guān)鍵是農(nóng)民在老家還有塊地、有棟房，回去有地種、有飯吃、有事干，即使不回去心里也踏實(shí)。”

鄉(xiāng)村振興要鞏固“三農(nóng)”壓艙，為進(jìn)城失敗農(nóng)民提供返鄉(xiāng)之路，為留在鄉(xiāng)村的人口提供生產(chǎn)生活便利，在日漸老齡化的鄉(xiāng)村構(gòu)建起“不離土、不離鄉(xiāng)”的低成本養(yǎng)老體系，為中國式現(xiàn)代化構(gòu)筑大后方基地。因此，開展鄉(xiāng)村振興要注重普惠性、兜底性和基礎(chǔ)性，要注重以面上覆蓋的形式開展，資金投入側(cè)重于普惠性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為在村農(nóng)民提供生活便利，為萬一進(jìn)城失敗的農(nóng)民提供退守之地。

最后，還有少數(shù)村莊，資源稟賦特別優(yōu)越，可發(fā)展鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合，可以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，可以探索集體經(jīng)營。