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近期我們到東部某市開展基層治理方面的調(diào)研，當?shù)爻霈F(xiàn)農(nóng)民上訪要求政府解決工作的問題。一位分管農(nóng)村工作的副鎮(zhèn)長告訴我們，她日常工作中處理最難的就是解決農(nóng)民就業(yè)上訪。

引發(fā)當?shù)剞r(nóng)民就業(yè)上訪的重要原因是，在文明城市創(chuàng)建、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等政策思路主導(dǎo)下，當?shù)卣雠_土地、工商、環(huán)保、治安、農(nóng)業(yè)等方面的組合政策，對城鄉(xiāng)“非正規(guī)經(jīng)濟”進行運動式整治。如對環(huán)保不達標、產(chǎn)能落后的小企業(yè)實施土地騰退政策，對小攤小販進行規(guī)范化管理，對外來人口進行嚴格控制，扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，等等。

從政府作為治理者的角度看，“非正規(guī)經(jīng)濟”通常具有產(chǎn)值低、稅收低、高能耗、排污和安全生產(chǎn)監(jiān)管等問題。甚至?xí)霈F(xiàn)，這些“非正規(guī)經(jīng)濟”為政府帶來的稅收效益低于政府為其支付的治理成本。經(jīng)歷過改革開放以來的前二十多年粗放管理階段之后，中央開始調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，承擔(dān)社會治理任務(wù)的地方政府也有積極性淘汰甚至消除這些“非正規(guī)經(jīng)濟”。

從社會角度看，“非正規(guī)經(jīng)濟”作為社會的潤滑劑又很難徹底消除。比如，在外地農(nóng)民工集聚的城鄉(xiāng)結(jié)合部地帶，通常自發(fā)產(chǎn)生為他們提供服務(wù)的小餐館、小旅店、小賣部等配套經(jīng)濟活動。這些經(jīng)營活動通常不到工商部門登記，缺乏合法經(jīng)營資質(zhì)，所提供的產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量也很難得到保障。但是這些“非正規(guī)經(jīng)濟”活動在每次政府突擊檢查處理之后，又很快出現(xiàn)，根本原因是它們符合農(nóng)民工的需求。大多數(shù)農(nóng)民工外出務(wù)工，預(yù)期將來返回家鄉(xiāng)，他們工作在城市，目標指向農(nóng)村，打工就是為了盡可能地攢錢。一方面是加班加點的工作，一方面是減少日開支。這些“非正規(guī)經(jīng)濟”不僅給外地農(nóng)民提供了方便，而且符合他們低成本生活開支的定位。“非正規(guī)經(jīng)濟”活動反映的是我國社會階層結(jié)構(gòu)，“非正規(guī)經(jīng)濟”與低收入群體、外地農(nóng)民工等聯(lián)系在一起。

隨著“非正規(guī)經(jīng)濟”逐步被政府整治，低收入群眾和農(nóng)民工賴以生存的基礎(chǔ)被打破。消滅“非正規(guī)經(jīng)濟”活動的政策背后，包含政府推動城市更新的目標。我們調(diào)查的東部某個城市，近年來將減少外來人口、降低社會治理成本當做政府工作主要目標，并將相關(guān)任務(wù)層層下達到基層政府，納入行政考核內(nèi)容。這一工作任務(wù)通常在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整名義下完成。消滅“非正規(guī)經(jīng)濟”對于驅(qū)趕外地農(nóng)民工起到釜底抽薪的作用。低端高能耗的小企業(yè)被關(guān)停，那些缺乏技術(shù)的外來農(nóng)民工找不到工作，就自動離開。整治小商店、小餐館，嚴格外來人口暫居管理，生活成本提高自然擠出外地農(nóng)民工。近年來各地進行的土地減量化、舊村改造項目、三改一拆項目等，都實際起到城市驅(qū)趕低端素質(zhì)人口的作用。

消滅“非正規(guī)經(jīng)濟”也波及到本地人，因為本地也存在低端素質(zhì)人口。大城市周邊也生活著大量本地農(nóng)民，這些本地農(nóng)民與外地農(nóng)民一樣，主要依賴“非正規(guī)經(jīng)濟”就業(yè)。通常五六十的本地農(nóng)民到一些管理不規(guī)范的小廠里工作，或者到企業(yè)當保安、小區(qū)當門衛(wèi)等。我們調(diào)查中所看到的本地農(nóng)民上訪就業(yè)問題，與當?shù)赝菩械南盗邢麥纭胺钦?guī)經(jīng)濟”政策有關(guān)。外地農(nóng)民返回家鄉(xiāng)，或者到其他地區(qū)務(wù)工，本地農(nóng)民沒有替代就業(yè)機會，只好找到政府上訪，要求解決工作。

國家統(tǒng)計局發(fā)布2015年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告顯示，2017年我國農(nóng)民工總量超過2.7億，其中與雇主或單位簽訂正式勞動合同的僅占到36.2%，甚至比上年下降1.8個百分點。絕大部分農(nóng)民工沒有簽訂勞動合同，反映農(nóng)民工以非正規(guī)方式就業(yè)。這與我國整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)形態(tài)有關(guān)。我國以出工加工產(chǎn)業(yè)為支撐，企業(yè)從事訂單加工，固定的勞動合同關(guān)系與訂單不穩(wěn)定的企業(yè)生產(chǎn)形態(tài)不匹配。財政部長樓繼偉在十二屆全國人大四次會議記者會上指出這一點，并呼吁修改現(xiàn)行的勞動合同法。總體上說，我國暫時還沒有發(fā)展到雇工過程中全部建立穩(wěn)定勞動合同關(guān)系的階段。“非正規(guī)經(jīng)濟”在我國經(jīng)濟生活中占有重要位置。必須思考的一個問題，維持“非正規(guī)經(jīng)濟”與我國當前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、供給側(cè)改革等，否是必然不能兼容的。以農(nóng)民工為主的低端勞動力依然是我國勞動力構(gòu)成中最重要一塊，消滅“非正規(guī)經(jīng)濟”之后，這些低端勞動力如何就業(yè)，也是對調(diào)結(jié)構(gòu)的一項重要考驗。

需要辯證看待“非正規(guī)經(jīng)濟”的另外一個原因是，“非正規(guī)經(jīng)濟”帶來我國社會彈性。以2008年金融危機為例，當時全國農(nóng)民工失業(yè)達2000多萬，但是卻沒有帶來大的社會波動。原因是農(nóng)民工就業(yè)本身就是靈活的，再者在城市暫時失業(yè)的農(nóng)民工還有農(nóng)村退守之地。工廠形勢不好，農(nóng)民工返回家鄉(xiāng)，休息幾個月，有農(nóng)村房屋可住和土地可耕種，生活不會陷入困頓。農(nóng)業(yè)GDP盡管占GDP總量不足10%，但是卻承載農(nóng)村超過1億農(nóng)民就業(yè)，更重要的是為進城務(wù)工的2.7億農(nóng)民工留下退路。農(nóng)村是促進我國發(fā)展的穩(wěn)定器和蓄水池。制定農(nóng)業(yè)政策時，對于農(nóng)業(yè)所提供的社會彈性功能，一定不能忽視。

與近年來東部城市率先以城市更新、產(chǎn)業(yè)升級等名義消滅“非正規(guī)經(jīng)濟”的做法相似，農(nóng)村方面也是在這么做。典型的是農(nóng)村土地政策，社會大眾和一些地方政府認為一家一戶的小農(nóng)經(jīng)營不夠正規(guī)，要推動農(nóng)業(yè)經(jīng)營向正規(guī)化、規(guī)模化、機械化方向轉(zhuǎn)變，推動土地從農(nóng)民手中向工商資本大戶手中流轉(zhuǎn)。農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)顯示，全國土地流轉(zhuǎn)面積已經(jīng)約占到家庭承包面積的三分之一。未來較長一段時間，我國農(nóng)村依然要維持超過1億農(nóng)村勞動力依靠農(nóng)業(yè)，1億勞動，18億畝耕地，根本不存在沒有人種田的問題。推動農(nóng)業(yè)經(jīng)營正規(guī)化、規(guī)模化、機械化的政策思路，會起到排斥農(nóng)民的作用，助推資本對農(nóng)村勞動力的替代。

城鄉(xiāng)“非正規(guī)經(jīng)濟”如果都被消滅，數(shù)億農(nóng)民（工）的就業(yè)和生存空間將被擠壓。建立在“非正規(guī)經(jīng)濟”基礎(chǔ)上的彈性社會結(jié)構(gòu)喪失。轉(zhuǎn)型過程的各類矛盾喪失緩沖地帶，社會風(fēng)險積累加大。如同我們在調(diào)查中看到的，那些在城市無法就業(yè)，在農(nóng)村喪失土地的農(nóng)民，會變成訪民。在當前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市更新、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等政策背景下，要辯證地看待各類大量存在的城鄉(xiāng)“非正規(guī)經(jīng)濟”，其中關(guān)鍵一點是，要認識到并珍惜“非正規(guī)經(jīng)濟”所具備的社會效益。

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