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僅國(guó)務(wù)院部門(mén)而言，“2013年3月10日，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案公布。這次改革，國(guó)務(wù)院正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少4個(gè)，其中組成部門(mén)減少2個(gè)，副部級(jí)機(jī)構(gòu)增減相抵?jǐn)?shù)量不變。改革后，除國(guó)務(wù)院辦公廳外，國(guó)務(wù)院設(shè)置組成部門(mén)由2008年的27個(gè)變?yōu)?5個(gè)”。除了政府，還有黨、人大、政協(xié)、紀(jì)委、軍委等組織下轄的諸多部門(mén)。筆者曾經(jīng)細(xì)數(shù)過(guò)一本縣政府印制的內(nèi)部通訊錄，各套班子的部門(mén)加起來(lái)近百個(gè)。從“六部”向“百部”的轉(zhuǎn)變不過(guò)是百十年的時(shí)間，足見(jiàn)社會(huì)管理服務(wù)職能的增長(zhǎng)之迅速。

對(duì)于這種職能部門(mén)的增多與轉(zhuǎn)變，不能簡(jiǎn)單以“民少相公多”的批判色彩來(lái)看。畢竟古代社會(huì)縣衙里不需要教育局，也沒(méi)有交通局、城管局、環(huán)衛(wèi)局等等。這些職能部門(mén)都很好地體現(xiàn)了社會(huì)的發(fā)展變化。在快速的變動(dòng)中，有些政府職能部門(mén)可能某項(xiàng)工作職能消失了，編制卻還在，所以工作人員平時(shí)閑散，人浮于事被輿論批評(píng)為官僚機(jī)構(gòu)。但還有的部門(mén)非常繁忙，手忙腳亂地在適應(yīng)這個(gè)變動(dòng)的社會(huì)。

當(dāng)人口流動(dòng)之后產(chǎn)生新的社會(huì)管理服務(wù)需求，政府設(shè)置新的部門(mén)來(lái)管理應(yīng)對(duì)，這從理論上是簡(jiǎn)單清晰的。但在實(shí)際運(yùn)作中往往極其困難和波折重重，因?yàn)榭茖又葡碌牟块T(mén)設(shè)置往往需要全國(guó)統(tǒng)一，有的地方有這個(gè)需求就設(shè)立新部門(mén)，有的地方?jīng)]有這個(gè)需求就不增設(shè)，那么大一統(tǒng)的格局就破壞了。這是設(shè)置新部門(mén)背后涉及的中央集權(quán)統(tǒng)一與地方自主性之間的矛盾問(wèn)題。是否需要給地方黨政設(shè)置行政管理服務(wù)機(jī)構(gòu)的自主權(quán)？給到什么級(jí)別？可以設(shè)置哪種類型的機(jī)構(gòu)？條件需要哪些？這些都是非常具體而真實(shí)緊迫的當(dāng)代中國(guó)地方治理問(wèn)題。

從西方國(guó)家的發(fā)展歷史來(lái)看，也概無(wú)例外地發(fā)展起了官僚制，地方的權(quán)力逐步收為中央所有了，但其起步時(shí)間和過(guò)程都較中國(guó)坎坷得多。

歐洲諸國(guó)中，法國(guó)大約在1500年以后就最早發(fā)展起來(lái)了，路易十四時(shí)期達(dá)到一個(gè)高峰，其官僚制是反封建制過(guò)程中實(shí)行的中央集權(quán)的郡縣制度。在英國(guó)，13世紀(jì)初英王集權(quán)，結(jié)果被貴族聯(lián)合起來(lái)打敗了，1215年簽署《大憲章》，貴族議會(huì)制確立。由此可見(jiàn)，議會(huì)民主制是封建制的一部分，是當(dāng)初反中央君主集權(quán)的產(chǎn)物，確立了貴族的權(quán)限。當(dāng)時(shí)的英國(guó)主政者都是貴族，何來(lái)有資產(chǎn)階級(jí)？英國(guó)議會(huì)采取兩院，上院全是貴族，下院日后才逐漸對(duì)資產(chǎn)階級(jí)開(kāi)放。英國(guó)從封建制向中央集權(quán)制的過(guò)渡，一直極為困難。

美國(guó)的建國(guó)時(shí)間較短，且一開(kāi)始就是自下而上組建的國(guó)家，“自由”成為最核心的價(jià)值觀，“不信任政府”是傳統(tǒng)，在這樣一個(gè)國(guó)度實(shí)現(xiàn)中央集權(quán)的難度自然可想而知。即便如此，現(xiàn)在西方各國(guó)的中央政府承擔(dān)的責(zé)任也是越來(lái)越多，所以雖然表面上保留一些地方自治系統(tǒng)，但趨勢(shì)也是日益弱化了。

馬克思對(duì)國(guó)家機(jī)器和官僚制的批判是全面而徹底的，尤其是針對(duì)法國(guó)當(dāng)時(shí)的變革寫(xiě)作的《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》和《路易·波拿巴的霧月十八日》都有專門(mén)章節(jié)闡述。法國(guó)的行政官僚體制在大革命以后就完備起來(lái)并不斷變動(dòng)。對(duì)于國(guó)家，《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》時(shí)期的馬克思和恩格斯認(rèn)為“國(guó)家無(wú)非是一個(gè)階級(jí)鎮(zhèn)壓另外一個(gè)階級(jí)的機(jī)器”，國(guó)家是“一個(gè)廢物”，“一個(gè)禍害”，“一個(gè)要由社會(huì)供養(yǎng)的寄生贅瘤”，“一個(gè)凌駕于社會(huì)之上的寄生贅瘤”。

馬克思在總結(jié)巴黎公社的經(jīng)驗(yàn)時(shí)，最核心的是兩條：國(guó)家消亡和公務(wù)員普選。他認(rèn)為無(wú)產(chǎn)階級(jí)不能簡(jiǎn)單地掌握官僚機(jī)器，要摧毀它。第一條就是取消官僚制，第二條就是官員的工資不能高于普通職工的工資。當(dāng)然后來(lái)的歷史我們已經(jīng)看到了，列寧根據(jù)實(shí)際情況修正了國(guó)家消亡的理論，“一是把無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政等同于無(wú)產(chǎn)階級(jí)國(guó)家，二是把國(guó)家的存在時(shí)間無(wú)限期的推后了”。

有趣的是，在此問(wèn)題上托克維爾和馬克思的意見(jiàn)是基本一致的。托克維爾在其《舊制度與大革命》和《論美國(guó)的民主》中也都有詳細(xì)描述。早于馬克思的《黑格爾法哲學(xué)批判》之前出版的《論美國(guó)的民主》中，對(duì)于民主制度和國(guó)家消亡，托克維爾寫(xiě)到“在新英格蘭，公民是通過(guò)代表參與州的公共事務(wù)的。不是這樣辦不行，因?yàn)闊o(wú)法直接參與。但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，由于立法和行政工作都是就近在被統(tǒng)治者的面前完成的，所以沒(méi)有采用代議制”，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公務(wù)活動(dòng)是極其繁多而又分得很細(xì)的。

但是，大部分行政權(quán)掌握在幾個(gè)每年一選的名為‘行政委員’的手里”，“于是，在美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人們?cè)噲D以巧妙的方法打碎（如果我們可以這樣說(shuō)的話）權(quán)力，以使最大多數(shù)人參與公共事務(wù)”。托克維爾和馬克思都看到了美國(guó)是一個(gè)民主國(guó)家，沒(méi)有官僚和常備軍，而這兩點(diǎn)恰恰是傳統(tǒng)和現(xiàn)代國(guó)家都非常重要的特點(diǎn)。馬克思對(duì)這兩點(diǎn)特別重視，認(rèn)為用民兵來(lái)替代常備軍，用民選來(lái)替代官僚，廢除軍隊(duì)和官僚，那么美國(guó)沒(méi)有常備軍、官僚，因而稅收就少了，且都是民選的官。

同時(shí)，馬克思也看到了美國(guó)的高度腐敗，且民主和高度腐敗相伴生的。那么如何解除腐敗呢，他建議進(jìn)一步民主，隨時(shí)可以撤換來(lái)替代四年一選。當(dāng)然我們現(xiàn)在可以總結(jié)出來(lái)，選舉并不是腐敗的天敵，法治才能約束腐敗。美國(guó)自身也在其19世紀(jì)后期陷入了極其嚴(yán)重的分肥政治泥潭中，激起了社會(huì)各界的普遍不滿，最后在“扒糞運(yùn)動(dòng)”中推動(dòng)了現(xiàn)代文官制度（官僚制）的建立才予以一定程度克服。

今日我們看到所有的國(guó)家都存在著官僚機(jī)器，而且日益完整，軍備競(jìng)賽也是愈演愈烈，這或許就是理想與現(xiàn)實(shí)之間的距離吧。韋伯對(duì)官僚制（科層制）的分析總結(jié)，與日后的歷史相對(duì)更接近一些。按照其理想類型的方法，科層制概括起來(lái)主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：專業(yè)分工、權(quán)力等級(jí)、注重文書(shū)、規(guī)章制度、非人格化、鐵飯碗。

總而言之，科層制體系管理一個(gè)常態(tài)的、人口流動(dòng)性少、區(qū)域差異性小、階級(jí)分化弱的社會(huì)，是很有效的。反之，則會(huì)捉襟見(jiàn)肘，難以應(yīng)對(duì)。中國(guó)現(xiàn)在需要認(rèn)真思考的是，幾千年的中央集權(quán)郡縣制度一直保留到現(xiàn)在，這個(gè)制度是不是適應(yīng)當(dāng)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)需要，亦或是一種落伍的東西？

行政區(qū)劃

行政區(qū)劃之所以被筆者列為郡縣制的四大支柱之一，源于它是實(shí)現(xiàn)中央集權(quán)的一個(gè)技術(shù)保障，盡管這個(gè)技術(shù)細(xì)節(jié)往往被政治制度研究者所忽視，而僅僅為輿地學(xué)或政治地理學(xué)者所注意。郡縣制，本質(zhì)上是一種國(guó)家治理的空間制度安排，其采取的原則導(dǎo)向是中央集權(quán)的，其行動(dòng)主體是文官集團(tuán)，但其最終注定無(wú)法回避技術(shù)上的行政區(qū)劃的地理因素問(wèn)題。“夫仁政，必自經(jīng)界始”瑏瑧中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)于行政區(qū)劃問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)一直高度重視，自元朝起，最終“犬牙相入”原則取代了“山川形便”原則而占據(jù)主流。這種空間上的變動(dòng)往往極為緩慢，不易為擅長(zhǎng)制度和行為研究的學(xué)者所洞察，只有放在歷史的長(zhǎng)河中才能窺探其深遠(yuǎn)影響和重要意義。

行政區(qū)劃是傳統(tǒng)郡縣制的題中應(yīng)有之義，此處特別加以強(qiáng)調(diào)，只是突出郡縣制是一個(gè)“空間問(wèn)題”。而當(dāng)大流動(dòng)時(shí)代來(lái)臨時(shí)，這個(gè)“空間問(wèn)題”原有解決方案的社會(huì)基礎(chǔ)裂變了。過(guò)去講“郡縣治，天下安”，是因?yàn)榻^大多數(shù)小農(nóng)一生都不會(huì)走出自己生長(zhǎng)生活的縣，農(nóng)業(yè)時(shí)代的交通、信息流動(dòng)皆較為困難，而人口流動(dòng)也十分困難。建立在地理限制基礎(chǔ)上的郡縣制治理體系的確是高度有效的。但今天我們面臨的真問(wèn)題是“天下已不安(大流動(dòng))，郡縣何以治”，此時(shí)再一味抱守古訓(xùn)而不解其中條件和基礎(chǔ)，則無(wú)異于刻舟求劍了。

在高鐵航空四通八達(dá)、網(wǎng)絡(luò)全面普及、資金全球涌動(dòng)、人口大規(guī)模流動(dòng)的當(dāng)代中國(guó)社會(huì)，諸多社會(huì)治理事務(wù)的解決顯然早已經(jīng)突破郡縣的范圍，需要國(guó)家進(jìn)行大范圍統(tǒng)籌的事務(wù)越來(lái)越多。“天下安”的地理基礎(chǔ)還是不是“郡縣”，成為一個(gè)我們不得不認(rèn)真思考的問(wèn)題。而當(dāng)前學(xué)界在討論縣域治理、縣域政治等問(wèn)題時(shí)，往往沒(méi)有走出傳統(tǒng)觀念的窠臼，多集中于政治與治理，而忽視了縣域的時(shí)代意義已經(jīng)悄然變化。

郡縣制的勝利

郡縣制可以采取編戶齊民，稅收比較平而均，每個(gè)縣的事務(wù)都差不多，管理起來(lái)比較容易。古代的郡縣制度，從來(lái)沒(méi)有蔓延到長(zhǎng)城以北，因?yàn)榱鲃?dòng)的牧民無(wú)法適應(yīng)。也沒(méi)有蔓延到南方山區(qū)去，因?yàn)槟抢锷a(chǎn)太落后，農(nóng)業(yè)剩余過(guò)少，而且南方族群也是半流動(dòng)的，經(jīng)常從一個(gè)山跑到另一個(gè)山上去耕作生活。南方山區(qū)經(jīng)常以氏族部族形式出現(xiàn)，主要是屬群的，而非屬地；中原漢族主要是農(nóng)耕群體，以屬地為主。

長(zhǎng)城以北，兩百年來(lái)最大的變化———游牧不游，開(kāi)始屬地化管理了。尤其是建國(guó)以后，其實(shí)北方游牧已經(jīng)消失了。為什么？因?yàn)椤捌臁痹瓉?lái)是流動(dòng)的，現(xiàn)在不流動(dòng)了，相當(dāng)于“縣”建制。空間被劃定了，就是人不能出“旗”了。“旗”從一個(gè)屬群的部落稱謂，變成一個(gè)屬地的空間稱謂。再往下，“蘇木”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃概念了，村一級(jí)叫“嘎查”。游牧不游，就可以用郡縣的辦法來(lái)

管理了。南方丘陵山區(qū)開(kāi)發(fā)以后，少數(shù)民族也獲得了一些農(nóng)業(yè)技術(shù)，也不是半農(nóng)半狩獵了，也可以用郡縣化管理了。

郡縣制從秦漢開(kāi)始在漢族地區(qū)推行，明朝開(kāi)始試圖推進(jìn)到西南邊疆的貴州廣西等地。明清時(shí)期因?yàn)槿丝谠鲩L(zhǎng)，向山區(qū)流動(dòng)，引起了漢族與當(dāng)?shù)孛缱宓拿堋３掷m(xù)的苗民起義，主要因?yàn)闈h族過(guò)去與其“爭(zhēng)地”，核心還是土地問(wèn)題。一直到清朝雍正年間才徹底在西南地區(qū)完成了“改土歸流”，實(shí)行郡縣制，至今也才三四百年。

清政府自認(rèn)從明朝繼承十八行省，1884年在新疆設(shè)省，成為第19行省；1884年置臺(tái)灣府，1885年建臺(tái)灣省，成為第20行省；1907年在覆滅前夕，將東北地區(qū)析為三省。1928年，國(guó)民黨政府定都南京后，當(dāng)年就在內(nèi)外蒙古地區(qū)設(shè)省，以及在寧夏、青海也設(shè)省。而西藏一直到新中國(guó)成立后，1951年和平解放，1965年設(shè)立西藏自治區(qū)，實(shí)行以郡縣制為核心特征的治理方式。由此我們可以發(fā)現(xiàn)，自秦始皇開(kāi)始的中國(guó)“郡縣國(guó)家”一直持續(xù)到1965年在大陸徹底完成，前后持續(xù)兩千余年。毛澤東曾言“百代皆行秦政制”，“秦政制”的核心就在于郡縣制，此言不虛，確實(shí)是把握住了歷史的脈絡(luò)。

郡縣制在中國(guó)的徹底推廣完成一直持續(xù)到現(xiàn)代。所以，郡縣制離我們并不遙遠(yuǎn)，其所體現(xiàn)的中央集權(quán)大一統(tǒng)為特色的央地關(guān)系對(duì)當(dāng)下的中國(guó)國(guó)家治理體系依然發(fā)揮著根本性的作用。尤其是當(dāng)我們與美國(guó)、法國(guó)、印度、巴西等世界主要人口大國(guó)進(jìn)行對(duì)比時(shí)，這種差異性會(huì)更加明顯。但我們對(duì)以郡縣制為核心的傳統(tǒng)治理體系的研究，還顯得很不充分。比如，為何一個(gè)地方之前不設(shè)縣，后來(lái)可以設(shè)縣呢？為什么一個(gè)地方可以改土歸流？需要出現(xiàn)哪些條件？當(dāng)這些條件變化之后，是不是“流”與“土”的關(guān)系也要變化？如何變化？

當(dāng)傳統(tǒng)的郡縣制在中國(guó)徹底推廣時(shí)，卻發(fā)現(xiàn)其原來(lái)所依賴的以靜態(tài)為主的社會(huì)基礎(chǔ)逐漸松動(dòng)瓦解了，一個(gè)高流動(dòng)的現(xiàn)代中國(guó)日益迅猛地呈現(xiàn)在歷史面前，郡縣制何去何從？是會(huì)被釜底抽薪而難免盛極而衰，還是在新技術(shù)條件下浴火重生？這都是執(zhí)政黨帶領(lǐng)人民實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興所遇到的仍未完全解決的命題。

結(jié)論

認(rèn)真總結(jié)中國(guó)在農(nóng)業(yè)時(shí)代的國(guó)家治理體系的基本構(gòu)成和經(jīng)驗(yàn)，既要看到我們“郡縣國(guó)家”治理靜態(tài)社會(huì)的成功的一面，也要看到其時(shí)代條件和局限。而且不能忽視即使傳統(tǒng)中國(guó)時(shí)期，我們依然有北方游牧地區(qū)、東部海洋地區(qū)和民間江湖社會(huì)的“流動(dòng)社會(huì)”的一面，哪怕這些傳統(tǒng)歷史時(shí)期的流動(dòng)社會(huì)是屬于支流、補(bǔ)充和邊緣，也依然有其重要的借鑒意義。